我國基本養(yǎng)老保險財政負擔問題的思考

孫開王丹

(東北財經(jīng)大學，大連 116025)

經(jīng)過多年的不斷改革和發(fā)展，我國基本養(yǎng)老保險制度體系逐步實現(xiàn)了由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分積累制的模式；由單一地針對企業(yè)職工的養(yǎng)老保險，發(fā)展成為既覆蓋企業(yè)職工又覆蓋城鄉(xiāng)普通居民的制度體系，并實現(xiàn)了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的“并軌”。隨著全球人口老齡化地迅猛來襲，基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性，特別是其基金收支平衡能力受到國內(nèi)外學者的共同關注。勞動年齡人口的相對減少和老年人口的增加，形成了實實在在的養(yǎng)老難題。養(yǎng)老保險基金收支平衡仍面臨著巨大的壓力。2015年全國社會保險基金預算顯示，剔除財政補貼因素后基金已收不抵支，且相比前幾年的預算執(zhí)行情況，“虧空”越來越大。也就是說，我國基本養(yǎng)老保險制度之所以還能夠正常運行，是因為政府在承擔著“兜底”的財政責任，不斷地為養(yǎng)老保險制度提供財政補貼。隨著養(yǎng)老保險制度基金收支平衡壓力的增大，政府面臨的財政負擔也逐漸增大。

一、基本養(yǎng)老保險制度架構(gòu)的形成

自新中國成立以來，我國基本養(yǎng)老保險制度從無到有，歷經(jīng)多個階段的發(fā)展和改革，確立了當前的“三制度”體系，主要由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度這“三制度”構(gòu)成。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度是在我國建立最早、運行時間最長、制度積累經(jīng)驗最豐富的養(yǎng)老保險制度。建立初期實行完全現(xiàn)收現(xiàn)付制，企業(yè)繳費，職工個人不需繳費，由于當時主要以國有經(jīng)濟為主，參保的企業(yè)也基本上都是國有企業(yè)和集體企業(yè)，因此這一時期可以說是由國家保障養(yǎng)老。但是由于其覆蓋范圍狹窄、保險層次單一，在現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下，基本沒有任何資金積累。1995年，首次引入個人繳費制度，強調(diào)個人在養(yǎng)老保險中的責任和義務。隨著改革的不斷深入，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度本身得到了發(fā)展和完善，覆蓋面也進一步擴大，目前該制度主要基于國務院2005年12月3日發(fā)布的《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，鼓勵城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保，并統(tǒng)一繳費政策，實行統(tǒng)賬結(jié)合的基本制度，改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度雖不是我國建立最早的養(yǎng)老保險制度，但是從其發(fā)展歷程來看，可以說是最復雜的養(yǎng)老保險制度，因為它不僅涉及制度的建立，還涉及制度的并立和合并。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度2014年建立之前，是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“新農(nóng)保”)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“城居?！?并立的階段。其中，新農(nóng)保建立較早，2009年在全國范圍內(nèi)開展試點，旨在保障農(nóng)村居民年老時的基本生活；城居保是在2011年在全國推行試點，主要覆蓋城鎮(zhèn)戶籍的非從業(yè)人員。2014年，在總結(jié)新農(nóng)保和城居保的試點經(jīng)驗基礎上，將兩項制度合并，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，基金由個人繳費、集體補助和財政補貼構(gòu)成，個人繳費越多，財政補貼也越多，同時也實行統(tǒng)賬結(jié)合的模式。

機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險，過去并沒有明確的制度設計和政策框架，退休人員的養(yǎng)老保障基本上由財政承擔，這與一直以來機關事業(yè)單位的人員工資供給模式有著密切的關系。自2015年1月14日國務院發(fā)布《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)起，意味著我國開始對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進行大刀闊斧地改革，我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險除了《中華人民共和國社會保險法》，也有一部量身定制的法規(guī)可遵循了?！稕Q定》規(guī)定，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度實行統(tǒng)賬結(jié)合的基金籌資模式，由單位和個人共同承擔保險繳費。

二、基本養(yǎng)老保險的財政責任差異化問題

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度未明確規(guī)定政府在養(yǎng)老保險制度繳費環(huán)節(jié)和給付環(huán)節(jié)的具體責任，但在制度的實行過程中，特別是2001年以來，政府承擔了大量的財政責任，具體表現(xiàn)為逐年增長的財政補貼，2012年財政補助城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險2430億元，比2003年增加1886億元，年均增長18.1%。①人力資源與社會保障部網(wǎng)站.http://www.gov.cn/gzdt/2013-11/26/content_2534926.htm.2013-11-26.無明確責任與事實上的財政補貼，說明在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中財政發(fā)揮的是“兜底”作用。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度中，政府財政的責任即明確又具體，概括說，就是“既補入口，又補出口”。不僅在繳費上明確規(guī)定財政的最低補助標準，同時也承擔起給付環(huán)節(jié)中基礎養(yǎng)老金這個重要項目的支出。政府對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之所以承擔了更廣的責任，主要是基于以下幾方面問題的考慮：首先，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)最多，影響范圍廣，財政補貼的受惠面最大。根據(jù)2015年人力資源社會保障月度數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2015年1-5月，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)是50091萬人，比同期城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)多15635萬人，比機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保人數(shù)多46000萬人左右。其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人的普遍繳費能力偏低，總體基金收入和支出水平也相對較低。2015年1-5月，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基金收入1280.6億元，基金支出938.4億元。人均基金收入255.7元，人均基金支出187.3元。而同期，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的基金收入11292.9億元，基金支出10050.7億元。人均基金收入3277.5元，人均基金支出2917元。②人力資源與社會保障部網(wǎng)站.http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/dtyjsu/201506/t20150630_213185.htm.2015-6-30.城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險人均基金收入是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的12.8倍，人均基金支出更是高達城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的15.6倍?；诔青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險較低的繳費水平和保障水平，財政補貼將會具有更高的邊際效用。最后，相對于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參保人群更多為靈活就業(yè)人員，受限于收入水平和城市轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險接續(xù)等問題，其參保積極性較低，增加財政補貼可以在一定程度上起到鼓勵參保的作用。

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的財政責任，總體看是政府承擔著正常性財政繳費支出與轉(zhuǎn)制成本(過渡性養(yǎng)老金)支出。正常性財政繳費支出是指作為享受財政撥款的單位，支付本單位工資總額20%的養(yǎng)老金繳款，其性質(zhì)等同于財政支出。改革后，財政不必為自主事業(yè)單位承擔養(yǎng)老金繳款支出，也不再直接為其退休人員支付養(yǎng)老金，大大減輕了財政負擔。但是作為轉(zhuǎn)制成本，財政必須要承擔起過渡性養(yǎng)老金的支出。由于機關事業(yè)單位退休人員一直都是財政供養(yǎng)，改革后，機關事業(yè)單位無任何養(yǎng)老保險基金的積累是一個必須面對的客觀現(xiàn)實，此外，針對改革前就已參加工作的人員，財政還需承擔其視同繳費年份的支出，雖然目前是記賬方式繳費，為財政支出留有緩沖余地，但是當未來做實賬戶或者這部分工作人員達到法定退休年齡開始領取養(yǎng)老金時，這將是一筆不小的財政開支。

三、基本養(yǎng)老保險的財政補貼及負擔情況分析

(一)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補貼情況

從2005年至2014年的十年間，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼累計達18495億元，而截至2014年底，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余31800億元，①國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù).僅十年的財政補貼累計金額就占累計結(jié)余的58.2%，也就是說城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余中近六成來自于政府的財政補貼，如果剔除財政補貼，基金累計結(jié)余僅為13305億元，這對制度運行造成的支付壓力是很大的，若城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繼續(xù)保持年均20.6%的基金支出增長率，明顯高于年均18.4%和18.3%的財政總收入增長率和財政總支出增長率，那么未來可能會出現(xiàn)支付危機，除非政府的財政補貼也保持著同樣的速率增長，而目前來看，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼的年均增長率為20.4%，略低于基金支出的年均增長率(見表1)。

2012年至2014年的三年間，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度財政補貼累計4301億元，而截至2014年底，基金累計結(jié)余3845億元，②由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建立的時間不長，又是由新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施而建立的制度。而城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險也是在2011年才建立的，實際上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在2012年、2013年的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的數(shù)據(jù)匯總，因此2011年及以前的數(shù)據(jù)暫不在分析范圍內(nèi)。如果剔除財政補貼，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)“虧空”，“虧空”金額達456億元。2013年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金支出的增長率為17.27%，③鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014[R].經(jīng)濟管理出版社，2014(12).而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補貼的年均增長率為15.6%，基金支出的增長率高于財政補貼的年均增長率，這意味著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在未來極有可能發(fā)生支付危機，這種過于依賴財政補貼的運行模式，無疑會給政府造成巨大的財政負擔(見表 1)。

從增長率上看，2013年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼的增長率為24.2%，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補貼的增長率為14.7%，前者的增長速度明顯快于后者，2014年二者差距減少，前者為17.5%，后者為16.5%，相差1個百分點。2005年至2014年，除了2006年、2013年和2014年，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼增長率均低于財政總支出增長率。特別值得注意的是，在2013年和2014年，當財政總收入和財政總支出均面臨增速放緩的節(jié)奏，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政補貼增長率卻顯著高于財政總收入和財政總支出增長率，并有增速加快的趨勢，未來將逐步加重財政負擔(見圖1)。

(二)機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度的財政負擔情況

2015年在全國范圍內(nèi)進行的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，結(jié)束了我國基本養(yǎng)老保險制度的“雙軌制”運行時代。至此，對于機關事業(yè)單位工作人員的退休待遇，國家從“全負擔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安糠重摀?，一定程度上減輕了政府的財政負擔。由于制度剛開始運行，還沒檢索到系統(tǒng)而全面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政負擔的分析只能建立在定性分析的基礎上。

表1 我國基本養(yǎng)老保險制度財政補貼情況

圖1 2005年-2014年基本養(yǎng)老保險財政補貼增長率

機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的財政負擔主要包括：基本養(yǎng)老保險單位繳費、財政直接支出(包括喪葬費、一次性撫恤金和社會養(yǎng)老金)。需要說明的是，自收自支事業(yè)單位的相關支出不算在財政負擔內(nèi)。改革后，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險需要個人及其所在單位雙方繳費。目前全國大部分省份已經(jīng)落實了工資調(diào)整和養(yǎng)老保險扣除、計發(fā)工作。為了使制度能平穩(wěn)過渡，避免因養(yǎng)老保險繳費扣除引起工資收入水平的大幅降低而增加新制度實施的阻力，從政策設計上實行“增量改革”，即在養(yǎng)老保險繳費扣除之前完成工資調(diào)整，具體來說就是工資的增加額略高于當月養(yǎng)老保險繳費扣除額，機關事業(yè)單位參保人在扣繳養(yǎng)老保險后，工資還能略有上漲。與改革前相比，機關事業(yè)單位工作人員未來養(yǎng)老金替代率會出現(xiàn)可預見性地下降，為了提高機關事業(yè)單位參保人退休后的養(yǎng)老金保障水平，國家要求機關事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度。由于這一系列改革和調(diào)整需要財政給予大量支出，既要承擔工資上漲的支出責任，又要承擔養(yǎng)老保險繳費支出責任，部分地區(qū)由于財政支付能力不足和核算力量有限等原因未能按期完成工資調(diào)整和養(yǎng)老保險扣繳等工作。從長遠看，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后財政負擔會得到一定程度地減輕，但從目前來看，新制度實行初期，理論上會引起財政負擔的大幅增長，因為要籌集相當規(guī)模的資金為機關事業(yè)單位職工繳費，并進入社會統(tǒng)籌賬戶，而實際上，在做實賬戶之前，統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶里的繳款只是記賬的數(shù)字而已，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的財政負擔會集中體現(xiàn)在未來養(yǎng)老金的支付上。

四、財政負擔能力可持續(xù)的建議

養(yǎng)老保險財政負擔是由制度設計及運行過程中多方面原因共同作用而產(chǎn)生的，政府要承擔著“兜底”和“補缺”的重任。為了能給國家財政減輕負擔，完善權(quán)利與義務對等的繳費制養(yǎng)老保險體系，使養(yǎng)老保險的財政負擔能力具備可持續(xù)性，更好地應對即將面臨的養(yǎng)老保險基金收支風險，必須要進一步深化改革。

(一)加大財政社會保障支出的比重

社會保障是市場經(jīng)濟正常運行的“穩(wěn)定器”，是政府職能的體現(xiàn)，也是社會公平準則的基本要求。它關系到市場經(jīng)濟的高效運行，關系到人民的福祉和社會的穩(wěn)定。應擴大社會保障的覆蓋范圍，增加財政在社會保障方面的支出，提高社會保障的水平，而且不能將社會保障局限于機關事業(yè)單位和國有企業(yè)，還應該廣泛覆蓋集體企業(yè)、私營企業(yè)、個體經(jīng)營者及農(nóng)村人口。由于我國目前正在進行養(yǎng)老保險制度的一系列改革，在制度轉(zhuǎn)軌過程中勢必會出現(xiàn)較大的資金缺口和龐大的隱性債務，但是為了養(yǎng)老保險制度能正常運行，財政必須承擔“兜底”責任。

(二)多渠道地籌措基本養(yǎng)老保險資金

我國養(yǎng)老保險制度目前的統(tǒng)賬結(jié)合模式雖然是實行部分積累制，但是由于個人賬戶長期處于“空賬”運行，其實際的管理和運行與以往的現(xiàn)收現(xiàn)付制沒有本質(zhì)區(qū)別，養(yǎng)老保險制度并沒有因為實行部分積累制而解決資金不足的難題，而且如果做實個人賬戶，資金缺口將規(guī)模巨大而變得更為突出，為了補充養(yǎng)老保險基金，需要多渠道籌集養(yǎng)老保險資金，積極為制度財務運行的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。如可以探索發(fā)行養(yǎng)老保險特種國債、劃撥部分國有資產(chǎn)充實養(yǎng)老保險資金等方法。

(三)構(gòu)建動態(tài)的養(yǎng)老金調(diào)整機制

養(yǎng)老金調(diào)整機制應遵循的原則是：首先，考慮物價上漲因素，保證退休人員基本生活相對水平不降低；其次，考慮經(jīng)濟增長因素，既使退休人員能夠分享到社會進步的成果，又不給經(jīng)濟發(fā)展帶來負擔；最后，進行規(guī)范化調(diào)整，不應受到人為“主觀性”的行政命令的影響。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金調(diào)整的時機，應綜合考慮物價上漲率和實際工資增長率兩個指標，如當實際工資增長率或物價上漲率達到一定比例時，養(yǎng)老金就應自動調(diào)整；如沒有達到標準，不應隨意調(diào)整。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金調(diào)整的時機，應參照物價上漲率和農(nóng)民人均純收入實際增長率兩個指標，當物價上漲率或農(nóng)民人均純收入實際增長率達到一定比例時，自動啟動基礎養(yǎng)老金調(diào)整機制。

另外，養(yǎng)老金的調(diào)整頻率不宜過于頻繁，可以借鑒瑞典的自動平衡機制，設置相關指標的臨界值，只有當關鍵指標突破臨界值時養(yǎng)老金調(diào)整機制才會啟動，且城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險應同步調(diào)整，除了出現(xiàn)嚴重的通貨膨脹等特殊情況。

(四)完善多層次的養(yǎng)老保險支柱的功能

建立多層次的養(yǎng)老保險計劃已成為世界上大多數(shù)國家應對養(yǎng)老金不足的普遍做法，一般地，多層次的養(yǎng)老保險體系包括：第一層次為國家基本養(yǎng)老保險計劃，根據(jù)社會政策目標和收入再分配原理為社會成員提供最基本的退休收入保障；第二層次為企業(yè)補充養(yǎng)老保險，在兼顧社會公平的前提下，鼓勵經(jīng)濟效益好的企業(yè)和員工共同出資建立企業(yè)年金，提高企業(yè)員工退休后的收入水平；第三個層次為個人儲蓄性養(yǎng)老保險和個人自愿購買的商業(yè)性養(yǎng)老保險。通過對各國的實踐和研究發(fā)現(xiàn)，世界各國在養(yǎng)老保險制度改革方面的一個普遍趨勢是：逐漸壓縮第一層次的保障水平，積極提高第二、三層次的保障水平。

經(jīng)過不斷的探索和改革，我國目前已基本建立了三個層次的養(yǎng)老保險體系，并基本形成了較為完善的“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險制度。但是相對于第一層次的基本養(yǎng)老保險制度，第二層次的企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度和第三層次的商業(yè)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展就非常薄弱和滯后，所發(fā)揮的作用微乎其微，而實際發(fā)揮支柱作用的仍是第一層次的基本養(yǎng)老保險制度。為了健全和完善我國目前多層次的養(yǎng)老保險體系，緩解養(yǎng)老保險財政補貼壓力和負擔，實現(xiàn)制度的良性可持續(xù)發(fā)展，亟需完善企業(yè)年金制度、推進職業(yè)年金制度改革，支持、規(guī)范商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展。

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