完善擔(dān)保法律制度的幾點建議

唐　旭　劉　萍

中國人民銀行研究局2003～2005年在《中國中小企業(yè)金融制度調(diào)查》研究項目中對擔(dān)保業(yè)的問題作了深入的了解，選擇北京（中關(guān)村）、浙江（溫州、臺州）、廣東（東莞）、陜西（西安）和山東（威海）等地區(qū)的850戶中小企業(yè)、75家金融機構(gòu)和75家擔(dān)保機構(gòu)為樣本，采取入戶問卷調(diào)查、現(xiàn)場訪問、座談等形式，有針對性地對中小企業(yè)的市場發(fā)展和融資現(xiàn)狀、以及金融機構(gòu)和擔(dān)保機構(gòu)對中小企業(yè)融資服務(wù)的整體狀況等，進行了大量深入細致的跟蹤調(diào)查研究。

截止2004年12月底，全國有2188家擔(dān)保機構(gòu)（民間統(tǒng)計為3791家），其中2004年新增1000家，注冊資本657.2億元，按平均擔(dān)保倍數(shù)1:1.87計算，擔(dān)保余額為1229.66億元。調(diào)查顯示，2188家擔(dān)保機構(gòu)中,業(yè)務(wù)與擔(dān)保能力相匹配的僅占40%，60%的擔(dān)保機構(gòu)業(yè)務(wù)處于“空置”狀態(tài)。

擔(dān)保行業(yè)之所以出現(xiàn)令人不太樂觀的現(xiàn)狀，從表面上看是低收益高風(fēng)險，進一步說是擔(dān)保資本金匱乏（全國的擔(dān)保機構(gòu)平均資本金只有3000萬的規(guī)模），擔(dān)保杠桿沒有發(fā)揮出來（國家規(guī)定擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保余額與資本金之比為5～10倍，實際平均只有1.87倍），已影響到整個行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

但調(diào)查研究所得出的深層次的結(jié)論是：法律制度建設(shè)的缺失，造成了擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展障礙。由于擔(dān)保不僅是擔(dān)保行業(yè)的業(yè)務(wù)，而且是金融機構(gòu)，特別是銀行的主要業(yè)務(wù)，因此應(yīng)充分利用制定《物權(quán)法》這一契機，建立和完善與擔(dān)保有關(guān)的法律，為擔(dān)保業(yè)的發(fā)展，提供堅實的基礎(chǔ)和更大的空間，以促進經(jīng)濟的增長。

通過《物權(quán)法》的制定，擴大動產(chǎn)擔(dān)保范圍

1995年頒布并實施的《擔(dān)保法》，雖規(guī)定了抵押、質(zhì)押、保證三種擔(dān)保方式，但由于立法的角度傾向于不動產(chǎn)，實際操作中土地和房產(chǎn)就成為金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)發(fā)放貸款時抵押擔(dān)保的首選，成為金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)防范中小企業(yè)道德風(fēng)險和緩解信息不對稱的基本方法。但是，中小企業(yè)最主要的問題是，他們大多沒有可作抵押的房地產(chǎn)，使中小企業(yè)融資變得特別困難。

為解決這一矛盾，研究局在2004～2005年《中國信貸人權(quán)利的法律保護》研究課題中，結(jié)合美國、加拿大在過去60年來以動產(chǎn)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代融資法律改革的成果，研究了將動產(chǎn)引入中國法律和信貸實踐的可操作性，并多次向全國人大法工委建議擴大動產(chǎn)擔(dān)保的范圍，以解決擔(dān)保業(yè)發(fā)展滯后和中小企業(yè)貸款難的問題。

目前向社會公開征求意見的《物權(quán)法（草案）》已多方面采納了我們的意見。其中最突出的一點是草案擴大了動產(chǎn)抵押物范圍，允許企業(yè)存貨進行浮動抵押。這是中國動產(chǎn)擔(dān)保制度的突破性進展，將使價值超過5萬億元的企業(yè)存貨能夠發(fā)揮擔(dān)保功能，為便利企業(yè)尤其是缺少不動產(chǎn)擔(dān)保物的中小企業(yè)融資，打開了一個突破口。除企業(yè)存貨外，我國還有近5萬億應(yīng)收賬款可以作為動產(chǎn)進行抵押擔(dān)保，但是《物權(quán)法（草案）》還未將其納入可擔(dān)保物范圍。

適時出臺《物權(quán)登記法》，統(tǒng)一規(guī)范動產(chǎn)擔(dān)保登記制度

在動產(chǎn)抵押擔(dān)保中，動產(chǎn)登記是防范風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國的抵押擔(dān)保登記分散在15個部門進行。其中，動產(chǎn)抵押擔(dān)保登記部門最為混亂，共有9個。權(quán)證、金融票據(jù)等，一般不進行擔(dān)保登記，應(yīng)收賬款沒有登記機關(guān)。登記機關(guān)不統(tǒng)一，或沒有登記機關(guān)，可能出現(xiàn)物權(quán)的重復(fù)抵押擔(dān)保，或者因不能登記而無法進行抵押擔(dān)保的問題。所以，完善并統(tǒng)一擔(dān)保物權(quán)登記系統(tǒng)是一項基礎(chǔ)性工作，是擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一。在2004年12月“中國信貸人權(quán)利的法律保護問卷調(diào)查”中，98%的受訪信貸人贊同建立統(tǒng)一的動產(chǎn)擔(dān)保登記系統(tǒng)，認(rèn)為將有助于擔(dān)保業(yè)的發(fā)展。

但是，《物權(quán)法（草案）》仍未能就統(tǒng)一動產(chǎn)擔(dān)保登記機關(guān)作出規(guī)定。我們建議，如果即將出臺的《物權(quán)法》中不規(guī)定有關(guān)登記機關(guān)，也要為將來的《物權(quán)登記法》留有足夠的空間，以實現(xiàn)未來統(tǒng)一的動產(chǎn)擔(dān)保登記系統(tǒng)。其中建立明確的優(yōu)先權(quán)規(guī)則尤為重要，擔(dān)保利益的優(yōu)先權(quán)順位依擔(dān)保物權(quán)的登記時間來確定，先登記者優(yōu)先受償。在實踐中，當(dāng)務(wù)之急是完善登記規(guī)則，避免同類物出現(xiàn)多頭登記。

現(xiàn)行的物權(quán)登記制度側(cè)重于實質(zhì)性審查。其實，登記的最主要目的是要將所登記的物權(quán)進行公示，防止重復(fù)抵押擔(dān)保，確保擔(dān)保物權(quán)清償時債權(quán)人得到最大的受償。對于所登記物權(quán)的真實性、準(zhǔn)確性和有效性等，登記機關(guān)不應(yīng)過分強調(diào)，而應(yīng)留給物權(quán)的交易及抵押擔(dān)保有關(guān)各方評價與求證。

鑒于應(yīng)收賬款沒有登記機關(guān)的現(xiàn)狀，一旦法律擴大了動產(chǎn)擔(dān)保的范圍，亟待要解決的就是在何處登記的問題。因此，對于應(yīng)收賬款的登記，目前全國唯一聯(lián)網(wǎng)、且成本最低、簡便易行的是依托中國人民銀行的信貸登記咨詢系統(tǒng)、或中國外匯交易系統(tǒng)平臺。我們建議試點建立關(guān)于應(yīng)收賬款、存單、匯票、本票、支票等抵押質(zhì)押業(yè)務(wù)的統(tǒng)一擔(dān)保物權(quán)登記系統(tǒng)，所有的運行規(guī)則要與國際慣例接軌，如登記系統(tǒng)僅限于行政職能；只對登記進行形式審查；登記內(nèi)容簡明扼要—“骨架”型信息（skeleton information，即美國、加拿大的實踐：只要求債務(wù)人和債權(quán)人的姓名及住所、擔(dān)保物權(quán)所擔(dān)保的最大數(shù)額、對擔(dān)保物的一般或具體的描述）。備案期限原則上可定為5年，這樣可以與擔(dān)保貸款期限相匹配；允許任何人對信息的廣泛查詢。同時啟用電子化系統(tǒng)以加快信息備案和查詢的速度。

理想狀態(tài)是逐步過渡到兩個系統(tǒng)：全國統(tǒng)一的動產(chǎn)擔(dān)保登記系統(tǒng)和不動產(chǎn)擔(dān)保登記系統(tǒng)。

出臺《信用擔(dān)保管理辦法》，規(guī)范擔(dān)保公司行為

我國的信用擔(dān)保制度從1998年開始試點，到2003年正式實施的《中小企業(yè)促進法》才對擔(dān)保行業(yè)作了一些初步規(guī)定。由于試點期無法可依，大量擔(dān)保機構(gòu)迅速誕生，造成大部分擔(dān)保機構(gòu)逐漸喪失本應(yīng)發(fā)揮的職能。特別是擔(dān)保機構(gòu)的職能定位、市場準(zhǔn)入退出、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、擔(dān)保從業(yè)人員資質(zhì)以及擔(dān)保實施方式、擔(dān)保比例、擔(dān)保倍數(shù)、損失理賠等擔(dān)保運行中涉及的關(guān)鍵內(nèi)容至今沒有一套統(tǒng)一的運作規(guī)范。因此及時出臺《信用擔(dān)保管理辦法》，對于解決擔(dān)保機構(gòu)的法律地位，規(guī)范擔(dān)保行業(yè)有序運營具有十分重要的現(xiàn)實意義。

建立擔(dān)保機構(gòu)的多層次風(fēng)險補償機制

一是建立地方擔(dān)保和省級與全國性的再擔(dān)保多層信用補償機制。經(jīng)測算：全國的擔(dān)保機構(gòu)平均資本金只有3000萬的規(guī)模，平均擔(dān)保杠桿只有1.87倍，這與設(shè)立擔(dān)保機構(gòu)的初衷不符；如果要發(fā)揮5～10的倍數(shù)效應(yīng)，擔(dān)保機構(gòu)的信用又明顯不足，誰為擔(dān)保機構(gòu)提供再擔(dān)保就成為關(guān)鍵。由于再擔(dān)保機制的缺失，不僅單個擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保能力受阻，而且也造成擔(dān)保機構(gòu)與銀行的關(guān)系不協(xié)調(diào)，因此建立再擔(dān)保補償機制就成為現(xiàn)實的迫切需要。通過地區(qū)擔(dān)保機構(gòu)、省級擔(dān)保機構(gòu)、全國性再擔(dān)保機構(gòu)之間的多層次轉(zhuǎn)擔(dān)保，最大限度地分散風(fēng)險，應(yīng)是一個可行的架構(gòu)。多層次擔(dān)保機制既適當(dāng)增加了擔(dān)保機構(gòu)的放大倍數(shù)，有利于擔(dān)保規(guī)模的擴大，又減少了擔(dān)保公司的風(fēng)險。發(fā)達國家的成功經(jīng)驗是建立再保險體系，如日本中央信用保險公司為地方性信用擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保再保險，再保險比例一般為70～80%；意大利擔(dān)保公司最主要的再擔(dān)保業(yè)務(wù)是與瑞士再保險公司合作開展的，擔(dān)保公司每年以承保項目75%的額度向再保險公司購買再保險。我們可以借鑒國外做法，結(jié)合國家財政的情況，將再保險與擔(dān)保行業(yè)結(jié)合，擔(dān)保機構(gòu)在承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的同時，將已承擔(dān)風(fēng)險按照一定比例進行再保險，當(dāng)擔(dān)保機構(gòu)發(fā)生賠付時，由再保險機構(gòu)按照與擔(dān)保機構(gòu)約定的方式和承擔(dān)責(zé)任的比例賠付。保險公司因此可以創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種，擔(dān)保機構(gòu)和銀行可以規(guī)避風(fēng)險，控制損失。

二是建立資本金補充機制。由于60%的擔(dān)保機構(gòu)是由政府出資設(shè)立，以政策性扶持中小企業(yè)融資擔(dān)保為主要經(jīng)營目的，收費較低，因此，依靠自身經(jīng)營擴充資本能力有限。從收費標(biāo)準(zhǔn)看，按照財政部規(guī)定，擔(dān)保費依據(jù)當(dāng)年基準(zhǔn)貸款利率的50%收取。目前全國一般按擔(dān)保額的1%～3%收取,平均在2.5%左右，財政背景的擔(dān)保公司收費低于純商業(yè)性擔(dān)保公司。而且，擔(dān)保行業(yè)的實際在擔(dān)保責(zé)任總額與擔(dān)保資金比例是1∶1.87，西部地區(qū)基本維持在1∶1，業(yè)務(wù)擴張的局限性，進一步限制了盈利能力。盈利空間的狹窄，使許多擔(dān)保公司處于保生存狀態(tài)，沒有能力通過自己的積累增加資本金。因此，建議政府有關(guān)部門設(shè)立擔(dān)保機構(gòu)資本金補償機制，或通過財政定期補充資本金，提高擔(dān)保機構(gòu)的信譽，增大杠桿比例，真正起到擔(dān)保作用。

（作者單位：中國人民銀行研究局）

責(zé)任編輯：高廣春