堵住規(guī)劃黑洞的社會(huì)學(xué)思考

翟寶輝

按照建設(shè)部和監(jiān)察部的部署，旨在規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的效能監(jiān)察工作從2005年9月開(kāi)始啟動(dòng)，分三個(gè)階段，計(jì)劃用兩年半的時(shí)間，到2007年底取得實(shí)質(zhì)性的成效。

四川成都紅楓半島花園和錦城豪庭案，浙江楊秀珠案發(fā)后爆出的溫州規(guī)劃局系列腐敗案，四川南充大都會(huì)案，湖南嘉禾拆遷案，湖南郴州永興人民大會(huì)堂項(xiàng)目案，一系列的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)腐敗案讓國(guó)人震驚。如何科學(xué)地按照法制軌道進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，是社會(huì)各界十分關(guān)注的問(wèn)題。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)偏差

在城鄉(xiāng)規(guī)劃中為什么會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題呢？社會(huì)上對(duì)規(guī)劃存在“神化”、“弱化”、“工具化”和“洋化”的思想是重要原因。

首先，社會(huì)對(duì)城市規(guī)劃存在著“神化”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為對(duì)城市規(guī)劃在城市發(fā)展中的作用過(guò)于夸大。似乎一座城市有了城市規(guī)劃，就可立即步入人與環(huán)境和諧共處、殷實(shí)富足、安居樂(lè)業(yè)、健康永伴的人間天堂，而城市現(xiàn)狀的雜亂無(wú)序就是城市規(guī)劃不合理和規(guī)劃水平不高所致。因而，地方首長(zhǎng)要干一番事業(yè)，首先就從修改規(guī)劃入手，而且頻頻引用“高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)要求、高水平設(shè)計(jì)、高質(zhì)量建設(shè)”等豪言壯語(yǔ)。其實(shí)，在城鄉(xiāng)建設(shè)中，城市規(guī)劃的作用遠(yuǎn)沒(méi)有那么大，因?yàn)橐?guī)劃繞不開(kāi)地方首長(zhǎng)的權(quán)力。一些地方政府部門(mén)盲目追求發(fā)展速度，貪大求快，在制定城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)，忽略了自己的財(cái)政支付能力和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，規(guī)劃出各種各樣的“政績(jī)工程”和“搬遷工程”，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成巨大負(fù)面影響。

其次，社會(huì)處處在試圖“弱化”城市規(guī)劃。非常流行的說(shuō)法就是“城市規(guī)劃紙上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛”。很多很好的規(guī)劃多讓位于短期行為和近期利益，成為政治利益或經(jīng)濟(jì)利益的犧牲品，長(zhǎng)官意志、規(guī)劃師跟著房地產(chǎn)商的指揮棒轉(zhuǎn)等等就是突出表現(xiàn)。開(kāi)發(fā)商或建設(shè)單位因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益而動(dòng)員一切力量對(duì)規(guī)劃管理部門(mén)公關(guān)，政治、經(jīng)濟(jì)、色誘、親情等多手段共用，層層設(shè)計(jì)陷阱，逼規(guī)劃人員就范，目的是偏離城市規(guī)劃的正常軌道。而社會(huì)的認(rèn)識(shí)往往是城市規(guī)劃根本不具備指導(dǎo)城市發(fā)展的作用，這種認(rèn)識(shí)不僅存在于普通市民中，還占據(jù)相當(dāng)部分領(lǐng)導(dǎo)的思想意識(shí)，于是因迎合長(zhǎng)官意志而違背城市規(guī)劃的案例比比皆是。像被依法拆除起爆的“外灘花園”1號(hào)樓和南京紫金山“觀景臺(tái)”工程，規(guī)劃部門(mén)是擋不住的。

第三，存在城市規(guī)劃編制“工具化”現(xiàn)象。具有城市規(guī)劃編制資質(zhì)的規(guī)劃編制單位和人員，將城市規(guī)劃編制當(dāng)成謀取集團(tuán)或個(gè)人利益的工具，或潦草應(yīng)付，或見(jiàn)利忘義，使規(guī)劃本身的科學(xué)性大打折扣。城市規(guī)劃的編制本來(lái)是對(duì)對(duì)象城市的全面情況進(jìn)行研究、提煉的過(guò)程，并依此提出城市未來(lái)的發(fā)展方向和空間部署，但有的設(shè)計(jì)單位和個(gè)人只用一周或更短的時(shí)間收集資料，這其中還包括歌舞升平和游山玩水的時(shí)間，等回到單位將拼湊的資料輸入計(jì)算機(jī)，很快就可以出圖，這樣出來(lái)的城市規(guī)劃不僅沒(méi)有針對(duì)性和指導(dǎo)價(jià)值，而且很可能使對(duì)象城市的發(fā)展誤入歧途，成為建設(shè)災(zāi)難的導(dǎo)火索，使城市未來(lái)發(fā)展付出沉重的代價(jià)。還有的設(shè)計(jì)單位將資質(zhì)變相賣(mài)給個(gè)人使用，即采用所謂掛靠和合作形式，使有些規(guī)劃的質(zhì)量顯著降低，對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

第四，社會(huì)上普遍存在城市規(guī)劃“洋化”現(xiàn)象。當(dāng)前請(qǐng)“洋”規(guī)劃師為城市描述未來(lái)和進(jìn)行空間安排正成泛濫之勢(shì)?，F(xiàn)代城市規(guī)劃理論確實(shí)成熟于西方，而且目前的規(guī)劃實(shí)踐也更像西方的城市規(guī)劃思路，于是很多城市熱衷于請(qǐng)“洋人”來(lái)做城市規(guī)劃，或者委托有“洋”機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合體進(jìn)行總體規(guī)劃編制，并不停地在各種場(chǎng)合標(biāo)榜自己的規(guī)劃是由某某“洋”大師完成的。其實(shí)，整個(gè)規(guī)劃都是國(guó)內(nèi)編制單位完成的，卻硬要貼上“洋”標(biāo)簽，合作單位和委托單位都樂(lè)此不疲。城市規(guī)劃是建立在對(duì)對(duì)象城市的自然、歷史、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各種資源進(jìn)行充分地吮吸基礎(chǔ)上的，而漢語(yǔ)關(guān)尚未通過(guò)的“洋”大師，何以完成這個(gè)吸收、消化、升華的過(guò)程？我國(guó)的城市規(guī)劃師畢竟生于斯長(zhǎng)于斯，即便是假洋鬼子來(lái)了，也不可能比國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)厝耸扛菀桌斫猱?dāng)?shù)氐奈幕徒?jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)涵。姑且不說(shuō)長(zhǎng)遠(yuǎn)的文化損失，規(guī)劃的科學(xué)性也難以保障。

規(guī)劃毒癥向農(nóng)村蔓延

我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)的種種超越發(fā)展、鋪張浪費(fèi)、權(quán)力尋租、惡意串通、行賄受賄等毒癥還蔓延到了農(nóng)村。在目前的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了“農(nóng)民住別墅”、大拆大建、農(nóng)民上樓工程等，這些不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，違背農(nóng)民意愿的做法，是典型的形式主義花架子，不僅沒(méi)有起到應(yīng)有的示范作用，反而讓鎮(zhèn)政府背上了沉重的經(jīng)濟(jì)包袱，而且損害了政府在群眾心目中的形象。

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的這些脫離實(shí)際的現(xiàn)象，首先是發(fā)展思路問(wèn)題，觀念認(rèn)識(shí)問(wèn)題，盲目模仿國(guó)外和發(fā)達(dá)地區(qū)的新村建設(shè)模式，導(dǎo)致了不切合實(shí)際的建設(shè)行為。其次是沒(méi)有科學(xué)規(guī)劃或者長(zhǎng)官意志取代規(guī)劃意圖，造成水土不服，農(nóng)民根本不接受。再次是存在以權(quán)謀私，假公濟(jì)私的問(wèn)題。第四是自治制度不落實(shí)，族長(zhǎng)制代替民主自治，沒(méi)有村民監(jiān)督，不代表村民大多數(shù)人的利益。第五是追風(fēng)現(xiàn)象嚴(yán)重，只要成為一種運(yùn)動(dòng)形式，就必然出現(xiàn)盲目攀比，一種愚昧的不甘落后思想在作祟。

六大舉措堵住規(guī)劃黑洞

綜合考察這些現(xiàn)象以及城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗行為，其產(chǎn)生決不是偶然的，它是整個(gè)社會(huì)的折射，它是錯(cuò)誤的發(fā)展思路、惡意的權(quán)力尋租、缺位的層級(jí)監(jiān)察、公開(kāi)的暗箱操作帶來(lái)的惡果。因此，堵住規(guī)劃黑洞、防范城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗需要全社會(huì)的努力，我認(rèn)為至少需要從以下六個(gè)方面入手：

首先，必須切實(shí)樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀。真正做到以人為本，提高資源的利用效率，保證資源的公平配置，科學(xué)制定政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)定決策程序，從上到下糾正片面追求GDP增長(zhǎng)的傾向，端正城市發(fā)展思想，從根源上防范城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗的發(fā)生。

其次，必須盡可能增加決策的透明度。充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，將城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織、編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督管理全部納入社會(huì)監(jiān)督之下，使新聞監(jiān)督、群眾監(jiān)督和群團(tuán)監(jiān)督真正發(fā)揮作用，自下而上地防范城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗，避免決策失誤。

第三，必須強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。一方面要加大層級(jí)督察的力度，擴(kuò)大上一級(jí)主管部門(mén)對(duì)下一級(jí)決策和執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)；另一方面，加強(qiáng)對(duì)決策過(guò)程和決策環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查，限制規(guī)劃管理人員過(guò)大的自由裁量權(quán)，使城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗沒(méi)有滋生的土壤。目前，必須抓緊落實(shí)已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意的城鄉(xiāng)規(guī)劃特派員制度的落實(shí)。

第四，從編制程序入手，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)性。一方面增加城市規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，在編制階段就設(shè)定條件，使規(guī)劃管理人員的自主決策范圍受到限制；另一方面，強(qiáng)化規(guī)劃編制的時(shí)間和過(guò)程剛性，保證規(guī)劃設(shè)計(jì)人員有足夠的時(shí)間了解對(duì)象城市的歷史文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，充分估計(jì)城市未來(lái)發(fā)展?jié)摿兔鞔_城市的未來(lái)發(fā)展方向。

第五，合理設(shè)計(jì)政府部門(mén)間的相互制約制度。盡量避免政府一個(gè)部門(mén)一條龍管理，將編制、審批、管理和監(jiān)督分割開(kāi)來(lái)，使各環(huán)節(jié)既有配合又互為約束，既不讓部門(mén)間相互掣肘，又防范個(gè)別部門(mén)權(quán)力過(guò)大，成為滋生腐敗的溫床。

第六，加快法律的修訂步伐，及時(shí)修補(bǔ)法律的漏洞，適時(shí)調(diào)整法律的沖突與不協(xié)調(diào)。《城市規(guī)劃法》制定于20世紀(jì)80年代末，早已不適應(yīng)目前的發(fā)展實(shí)際，但10多年來(lái)未能提上修改的日程，特別是《行政許可法》出臺(tái)以來(lái)，關(guān)于法律適用的各種沖突和矛盾日益增多，使規(guī)劃主管部門(mén)日常管理無(wú)所適從，滿足《行政許可法》的要求，可能導(dǎo)致違背《城市規(guī)劃法》規(guī)定；依據(jù)《城市規(guī)劃法》處理，則可能無(wú)法滿足《行政許可法》的要求。

效能監(jiān)察清除規(guī)劃腐敗

針對(duì)近年來(lái)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，目前建設(shè)部和監(jiān)察部正在進(jìn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察，將從行業(yè)內(nèi)部入手，逐級(jí)強(qiáng)化監(jiān)督行為，不僅對(duì)違規(guī)違紀(jì)案件的原因和結(jié)果進(jìn)行調(diào)查分析，還將對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行審視，既提高城市規(guī)劃的效能和作用，又有效防范或曝光城市規(guī)劃管理的違規(guī)行為。

這次城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作由建設(shè)部和監(jiān)察部聯(lián)合進(jìn)行，尤其是監(jiān)察機(jī)關(guān)的介入，足見(jiàn)國(guó)務(wù)院對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的重視程度。按照建設(shè)部和監(jiān)察部的部署，這項(xiàng)工作從2005年9月開(kāi)始啟動(dòng)，分三個(gè)階段，計(jì)劃用兩年半的時(shí)間，到2007年底取得實(shí)質(zhì)性的成效。從2006年1月到2007年上半年，是工作的實(shí)施階段。

據(jù)悉，這次城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作的重要內(nèi)容是，從實(shí)際出發(fā)，抓住重點(diǎn)，把促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)編制、規(guī)范行政行為和推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)作為監(jiān)察重點(diǎn)，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑昂褪轮械谋O(jiān)督，對(duì)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行督查；以辦事公開(kāi)為突破口，以公開(kāi)辦事程序，建立健全公示制度、聽(tīng)證制度、質(zhì)訊制度等為重點(diǎn)，全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)；確保群眾關(guān)注、容易產(chǎn)生腐敗、影響社會(huì)穩(wěn)定等方面重大事項(xiàng)的公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

監(jiān)察部副部長(zhǎng)屈萬(wàn)祥指出，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)將重點(diǎn)查處那些為搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，不落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，不顧實(shí)際，不遵守法定權(quán)限和程序，隨意改變城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為；查處那些損害群眾利益，甚至引發(fā)群體性事件、影響社會(huì)穩(wěn)定的行為；查處那些以權(quán)謀私、搞權(quán)錢(qián)交易的腐敗行為。不僅要嚴(yán)肅追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還要追究當(dāng)?shù)卣吐毮懿块T(mén)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任；對(duì)涉嫌犯罪的，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理。

（作者系建設(shè)部政策研究中心研究員，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)處處長(zhǎng)）