中國ＮＧＯ：與政府?dāng)y手扶貧

何忠洲　左　林

政府扶貧資源首次向NGO開放，是中國的扶貧模式從政府“包辦”向“政府—非政府組織”攜手合作轉(zhuǎn)變的第一步

2005年12月19日，被中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授康曉光稱為中國扶貧事業(yè)和NGO發(fā)展史上“具有歷史意義的一天”。

是日，國務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會(huì)在人民大會(huì)堂啟動(dòng)了“政府和非政府組織(NGO)合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目”,康曉光是該項(xiàng)目的招標(biāo)評(píng)選委員會(huì)主席。

國務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧辦將提供1100萬元人民幣的財(cái)政扶貧資金，全權(quán)委托中國扶貧基金會(huì)向NGO公開招標(biāo)，在江西省的22個(gè)重點(diǎn)貧困村實(shí)施村級(jí)扶貧計(jì)劃項(xiàng)目。同時(shí)，亞洲開發(fā)銀行提供了100萬美元，用于支持非政府組織村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、管理、評(píng)估和推廣。

中國扶貧基金會(huì)稱，第一期6個(gè)試點(diǎn)村的招標(biāo)工作正在進(jìn)行，將向全社會(huì)公開招標(biāo)選擇2～3家NGO，中標(biāo)者將支配每個(gè)村50萬的扶貧款。至截稿時(shí)，已經(jīng)有9個(gè)NGO報(bào)名參與招標(biāo)。其中包括中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)、安徽霍山中荷項(xiàng)目和江西青少年發(fā)展基金會(huì)等。

扶貧進(jìn)入“精細(xì)瞄準(zhǔn)”階段

扶貧面向NGO招標(biāo)，在中國扶貧基金會(huì)村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目主任劉冬文看來，是因?yàn)橹袊鲐氁呀?jīng)進(jìn)入“精細(xì)瞄準(zhǔn)”階段。所謂瞄準(zhǔn)，就是如何從中國高度分散的2.3億小農(nóng)戶里選出最需要支持的貧困戶。“這被稱為‘插花式扶貧?！?/p>

2001年中國政府頒布實(shí)施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)(2001～2010)》也明確指出，扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)已從貧困縣縮小到貧困村和貧困戶。

改革開放27年來，中國成功創(chuàng)造了將極端貧困人口從2.5億降至2600萬的脫貧奇跡。但到現(xiàn)階段，“隨著貧富差距的日漸擴(kuò)大，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很難再給貧困人口帶來多少實(shí)際的好處?！笨禃怨夥治稣f。

中國扶貧基金會(huì)副會(huì)長(zhǎng)何道峰在12月19日的項(xiàng)目啟動(dòng)會(huì)上介紹說：目前扶貧基金44.5%覆蓋了富裕戶，而只有35.3%覆蓋到貧困戶，另外20.2%的扶貧基金也花在了中等戶身上。這意味著只有三分之一的扶貧資金實(shí)至名歸。

如何將有限的扶貧資金精確地瞄準(zhǔn)最有需要的貧困戶，這是中國面臨的新課題。

一直以來，以政府行為為主導(dǎo)是中國扶貧工作的主要模式。過去7年里，中央和地方政府投入的財(cái)政和信貸扶貧資金合計(jì)1364.74億元，占各類扶貧資源總數(shù)的72%。

但是，單靠政府一己之力整體開發(fā)性的扶貧越來越顯出局限。中國現(xiàn)在貧困人口比例已經(jīng)在3%以下。劉冬文介紹說，按照國際的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)貧困人口比例下降到10%以后，靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方式扶貧就已經(jīng)不大起作用了，必須靠微觀層面的努力。

相反，政府包辦扶貧的負(fù)面效應(yīng)日漸突出。劉冬文說，一是損耗大，二是效率低。康曉光在90年代初曾在廣西某貧困縣掛職任主管扶貧的副縣長(zhǎng)。他引江西某縣為例說，“這個(gè)縣的貧困村，每年中央的扶貧款項(xiàng)，加上地方政府的配套資金不下100萬，就是按人頭分了，當(dāng)?shù)氐呢毨мr(nóng)民也脫貧致富好幾次了。但是至今，這個(gè)縣仍是貧困縣。”

“要說中央對(duì)窮人不好，那是說不過去的?！笨禃怨鈴?qiáng)調(diào)說，但是，由中央下?lián)艿姆鲐毧?，?jīng)過層層機(jī)構(gòu)雁過拔毛，最后能夠到村里頭的，有時(shí)候“一萬元最后也許一元都不到?！?/p>

2000年國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告稱，全國扶貧資金1/5被挪用。

就是那些最終到村里的扶貧款，也同樣面臨是否被用到適當(dāng)?shù)胤降膯栴}。在大批量的貧困人口得以脫貧的今天，剩余貧困人口的生存環(huán)境與實(shí)際脫貧需求，不僅在省區(qū)間千差萬別，在一個(gè)縣內(nèi)的不同村莊也有不同。

他認(rèn)為，在“插花式”扶貧階段，政府“包辦”的扶貧，無論是整體性開發(fā)，還是專項(xiàng)資金支持，最后都無法有效地瞄準(zhǔn)真正的貧困戶。這就像一頭龐大的獅子，最后碰到了一只小虱子，左蹦右跳都沒有辦法。

“所以，我們主張實(shí)行村級(jí)扶貧規(guī)劃，縮小目標(biāo)范圍，才能瞄得更準(zhǔn)。”劉冬文如此闡述他所負(fù)責(zé)的項(xiàng)目為什么叫“政府和非政府組織(NGO)合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目”。

政府與NGO互動(dòng)

在政府失效的領(lǐng)域，NGO可以補(bǔ)缺。尤其是在政府機(jī)制或市場(chǎng)機(jī)制無法解決、解決不好的公共領(lǐng)域。

但在中國，“NGO還處于不成熟的初級(jí)發(fā)展階段?！鼻迦A大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名如此說。

首先是掌握的資源有限。中國扶貧基金會(huì)副會(huì)長(zhǎng)何道峰表示，中國的NGO往往管理水平低下、動(dòng)員能力不足，除了中國青基會(huì)，平均每家一年只能夠募集到7萬元。在扶貧領(lǐng)域，“大多數(shù)非政府組織既沒有資源又沒有行動(dòng)，只是塊招牌?！?/p>

這種局面與當(dāng)前NGO在中國的生存環(huán)境有關(guān)。包括政府在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)對(duì)NGO的認(rèn)知和支持還很有限。

當(dāng)然，并不能說NGO在中國的扶貧領(lǐng)域無所作為。何道峰介紹，近7年間，中國各類扶貧資源的投入合計(jì)為1891億元人民幣，而中國稱之為“社會(huì)扶貧”的NGO和準(zhǔn)NGO投入為526.3億元人民幣，占總投入的28%。

國內(nèi)一些比較重大的NGO工程，例如“希望工程”“光彩事業(yè)”“幸福工程”“母嬰平安120行動(dòng)”和“春蕾計(jì)劃”等等，都在增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民的身體健康、保護(hù)婦女兒童和教育方面起到了很大的作用。

當(dāng)然，這些主要來自于有官方背景的NGO。另一個(gè)活躍群體是國際NGO和國際組織，在扶貧領(lǐng)域頗有影響的，包括福特基金會(huì)、世界宣明會(huì)、香港樂施會(huì)、愛德基金會(huì)和救助兒童會(huì)等。

相形之下，國內(nèi)NGO，尤其是草根NGO，表現(xiàn)則遠(yuǎn)為遜色。而在扶貧領(lǐng)域，NGO的公益性、志愿性，使得它天然具有靈活性，適合做扶貧工作中“抓虱子”的工作。當(dāng)NGO與政府有效攜手之時(shí)，一個(gè)完整的扶貧網(wǎng)絡(luò)才能構(gòu)建起來。

在這一背景下，“非政府組織和政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目”尤為引人注目的，是其招標(biāo)對(duì)象不僅限于在民政部門注冊(cè)的NGO，也包括工商企業(yè)注冊(cè)和一些根本就未注冊(cè)的NGO。當(dāng)然，“對(duì)未注冊(cè)者來說，在具體的法律地位、資金轉(zhuǎn)賬等方面還存在很多問題，工商注冊(cè)的在收入免稅一塊也有些障礙?！眲⒍难a(bǔ)充說。

另一個(gè)特別之處，是這次招標(biāo)只面向國內(nèi)NGO?？禃怨饨忉屨f，“國際NGO很多實(shí)力都已經(jīng)十分雄厚了，”而對(duì)于中國NGO，“這點(diǎn)錢足以讓很多奄奄一息的國內(nèi)NGO起死回生。”

國內(nèi)NGO最缺的就是錢。中國國際問題研究和學(xué)術(shù)交流基金會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)劉立德說，除了募集資金外，國外的很多NGO都是依靠政府公共財(cái)政資金出錢的。

中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)秘書長(zhǎng)黃浩明認(rèn)為，中國NGO的發(fā)展面臨著一系列政策困境，其中一點(diǎn)就是政府“在公共服務(wù)的采購中，很少考慮NGO。”

劉冬文說，“政府的扶貧財(cái)政資金里，應(yīng)該更多地投給國內(nèi)NGO，那樣會(huì)促使國內(nèi)NGO發(fā)展壯大。”

按照劉冬文的計(jì)算，亞洲開發(fā)銀行兩三年的時(shí)間里為每個(gè)試點(diǎn)村的NGO提供的管理費(fèi)是4.5萬元，這一管理費(fèi)用占投入到村扶貧款項(xiàng)的9%，低于類似項(xiàng)目NGO的管理費(fèi)用提成比例(此項(xiàng)目管理費(fèi)用由亞洲開發(fā)銀行出，并不占政府的扶貧款)。“不過，這對(duì)于國內(nèi)的NGO來說足夠了，足夠維持他們?nèi)粘５墓芾砘ㄤN?！?/p>

相較于江西省每年20多億的扶貧資金，1100萬元實(shí)在是九牛一毛。但是，由此而引發(fā)的效應(yīng)卻是巨大的。劉冬文說，這次扶貧項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，標(biāo)志著中國的扶貧模式，跨出了從政府“包辦”向“政府—非政府組織”攜手合作轉(zhuǎn)變的第一步。

而清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名說，這次扶貧項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，NGO可以通過市場(chǎng)公開競(jìng)爭(zhēng)，獲得政府扶貧資金，在廣闊的社會(huì)舞臺(tái)上進(jìn)行實(shí)踐演練。而從政府的角度，康曉光則指出，其意義在于“政府開始在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>