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      改革不是“試錯(cuò)田”

      2006-05-08 07:47:12
      中國經(jīng)濟(jì)信息 2006年7期
      關(guān)鍵詞:改革者條款條例

      深圳“試錯(cuò)條例”一出,疑問隨之而來,會(huì)不會(huì)為那些“豪賭”者壯膽?“免責(zé)”會(huì)不會(huì)縱容那些假改革之名行謀私之實(shí)者?能否可能成為“保護(hù)傘”?我們的觀點(diǎn)是——

      深圳被譽(yù)為“改革開放的窗口”,的確,很多關(guān)于改革的“新鮮空氣”,都會(huì)在這個(gè)窗口散發(fā)開來。近日,深圳市四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》(簡稱《條例》),至此,國內(nèi)首部改革創(chuàng)新法正式出臺,也即意味著從此深圳改革創(chuàng)新出現(xiàn)失誤,將免予追究。

      這一被人稱為“試錯(cuò)條例”的法規(guī),在第四十二條明確規(guī)定,改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤,有三個(gè)條件是可以免責(zé)的:一是改革創(chuàng)新方案制定程序符合條例有關(guān)規(guī)定;二是個(gè)人和所在單位沒有牟取私利;三是沒有與其他單位或個(gè)人惡意串通。如此一來,形成了兩方觀點(diǎn)的強(qiáng)烈對弈。

      甲方:反對“試錯(cuò)條例”

      “條例”本身待“試錯(cuò)”

      改革確實(shí)難免失敗,所以寬容那些“無私”的、非故意的失敗,也屬合情合理。但這是否意味著需要單獨(dú)出臺這么一則條款呢?全面衡量,這是一件弊大于利、潛存風(fēng)險(xiǎn)的事情。首先,正如有人擔(dān)心的那樣:這一規(guī)定確實(shí)有可能被利用,如果“政令不通”,很容易讓一些打著改革創(chuàng)新旗幟謀一己私利者有機(jī)可乘,成為腐敗行徑的保護(hù)傘、護(hù)身符。因此,在官員、國企老總等階層財(cái)產(chǎn)申報(bào)等制度還有很大缺陷的時(shí)候,出臺這樣的條款后如何預(yù)防改革“無間道”,將是一個(gè)無可回避的巨大難題。

      改革推進(jìn)有兩種可能路徑:一是“正確觀點(diǎn)不需要投票”之類的精英主導(dǎo)路徑,二是提供平臺讓不同利益群體充分博弈,然后再作訣擇。兩種路徑何者為佳?就中國當(dāng)前改革現(xiàn)狀而言,顯然是后者更為合理。近三十年的改革進(jìn)程,已經(jīng)使人們對改革有了基本的認(rèn)識,既積蓄了正面的經(jīng)驗(yàn)也得到了負(fù)面的教訓(xùn),“正確觀點(diǎn)不需要投票”之類的念頭必須廢除。如果聽任既得利益者主導(dǎo)改革,方案將永難合理——即便“改革創(chuàng)新方案制定程序符合條例有關(guān)規(guī)定”,而且表面上“個(gè)人和所在單位沒有牟取私利”,也看不到“與其他單位或個(gè)人惡意串通”,但這并不能保證改革方案中沒有某種尋租的空間。怎樣消除這種可能?顯然要靠每個(gè)利益群體的充分博弈。

      更重要的是,在這一條款背后還隱含著這樣一個(gè)邏輯:改革仍然需要政府或某些領(lǐng)導(dǎo)人“主導(dǎo)”。其背后的潛臺詞則是:一些改革決策的制定可能不容許多方討論、論證、博弈的過程。否則,如果改革確實(shí)經(jīng)過了充分討論、經(jīng)過了利益各方的充分博弈,嚴(yán)格按照“搜集民意、形成思路、拿出方案、向社會(huì)公開、組織聽證、交人大討論批準(zhǔn)、形成法規(guī)”這一整套民主程序,則即便失敗,又有何責(zé)可言呢?

      所以,該“免責(zé)條款”隱含的這一改革邏輯,顯得有些逆向。該“免責(zé)條款“的潛在邏輯大概昭示出這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題:改革為什么、為了誰、誰參與、誰評判的問題。而解決不好這些問題,改革的效果就將大打折扣。

      還有一個(gè)疑問是:難道無論造成了多大的損失都不用擔(dān)責(zé)嗎?如果那些因之利益受損的公眾“不干”又將如何?如果公眾要求改革失敗者“下課”、道歉時(shí)怎么辦?所以,這又涉及到另外一個(gè)邏輯的逆向:改革也罷、執(zhí)政也罷,最終應(yīng)該向誰負(fù)責(zé)?是公眾的意愿,還是一些僵硬的所謂“規(guī)定”?一個(gè)顯然的常識是,政府不能成為無責(zé)政府,在任何情況下政府官員都不能逃避公眾的追問。有鑒于此,《條例》尚待觀察,“試錯(cuò)條例”本身還需要一個(gè)“試錯(cuò)”過程。

      “試錯(cuò)條例”不公也無效

      法律的制定是為了維護(hù)公平與效率,但這個(gè)《條例》出發(fā)點(diǎn)無法避免關(guān)于公正與效率的疑問。所謂喪失公正,核心含義是指法律法規(guī)的設(shè)立并不是為了保障社會(huì)的公平,而是為了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的短期目標(biāo),使法律成為行政的弄臣。喪失公正的另一含義是低效。這一被稱為“試錯(cuò)條例”的法規(guī),其實(shí)是一份有限制條件的免責(zé)協(xié)議,其亮點(diǎn)在于規(guī)定了改革者在改革創(chuàng)新發(fā)生失誤時(shí)可以免責(zé)的三項(xiàng)條件。這三項(xiàng)免責(zé)條例要實(shí)施起來都很難,因?yàn)槌杀绢H高,如果查證這些改革者牟取私利,與其他單位或個(gè)人惡意串通,那就是《行政法》、《刑法》、《公司法》等上位法追究的范疇,地方條例也無此能力在這種情況下對改革者加以保護(hù)。

      那么,能夠保護(hù)的情況就是,改革者的改革并未取得預(yù)期的效果時(shí)可以不予追究。我們當(dāng)然應(yīng)該允許改革者試錯(cuò),但如果試錯(cuò)用的是公共資源,就必須有個(gè)限度,政府對于公共資源的漠視是最大的犯罪。如果一個(gè)掌握公共資源的人頻繁屢試屢錯(cuò),不是說明能力不夠,就是有瀆職之嫌,甚至可能出于不可告人的目的。這三種情況,均有法律法規(guī)與部門規(guī)章加以約束。

      這份條例暗含的潛臺詞是,目前地方改革遭遇的瓶頸主要是由于改革者承擔(dān)了過多的責(zé)任,以致被束縛了手腳,影響了改革的效率。

      這與我們這個(gè)國家最了解經(jīng)濟(jì)情況的人之一、國家審計(jì)署審計(jì)長李金華的看法不符。李金華認(rèn)為,決策失誤比貪污腐敗更可怕。有數(shù)字為證。2005年6月,在李金華向全國人大常委會(huì)提交的10家中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告中,有兩個(gè)對比數(shù)字十分耐人尋味:通過審計(jì)查出這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元;但由于決策失誤、管理不善所造成的經(jīng)濟(jì)損失卻高達(dá)?45億元。決策失誤比腐敗更可怕并非虛言。

      由于決策失誤不像貪污、腐敗的那樣邊界明確、易于查處,有明確的法律條款約束,調(diào)查與懲處的成本更高。在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)生活中,事實(shí)上很難區(qū)分一個(gè)低效率或者負(fù)效率的改革行動(dòng)到底是因?yàn)槭裁丛蛟斐傻?。這份條例鼓勵(lì)了改革者的創(chuàng)新勇氣,而忽視了政府行政人員對于公共資源應(yīng)盡的保護(hù)義務(wù),并提前豁免了決策失誤。如此,法律與決策的效率均難得到保障。

      總體而言,條例給改革者開了一扇窗,卻打破了數(shù)道門:第一,改革的效率溢出考核范圍;第二,法治公平精神可能遭到破壞;第三,有可能加深決策者對公共資源的漠視。所以,實(shí)現(xiàn)好意圖必須輔之以完備的舉措,事關(guān)法治尤須謹(jǐn)慎。

      乙方:贊成“試錯(cuò)條例”

      進(jìn)步意義凸顯

      無疑,深圳又一次走到了全國改革創(chuàng)新的前頭。對此,人們評價(jià)不一,但自古以來,創(chuàng)新之舉向來都會(huì)飽受爭議,這次也不例外,何況,許多人的憂慮并非沒有道理。但我們認(rèn)真研究“試錯(cuò)條例”和“免責(zé)條款”,就會(huì)感覺到其間的進(jìn)步意義。

      首先,以法律形式替代行政方式,是一個(gè)進(jìn)步。實(shí)現(xiàn)政治生活、政府管理的法治化,是共識。但長久以來,我們看到的大多是以黨紀(jì)或行政手段來要求政府行為。深圳市的這個(gè)“試錯(cuò)條例”,有助于將過去由政策主導(dǎo)下的改革,轉(zhuǎn)向今后由法律主導(dǎo)下的改革,以法制的方式對創(chuàng)新進(jìn)行保護(hù),這本身就是一種創(chuàng)新。

      其次,明確了“改革”的主體、責(zé)任、程序以及激勵(lì)機(jī)制,也是“試錯(cuò)條例”的一大特點(diǎn)。條例將改革目標(biāo)確定為“經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制”等多方面,主體是國家機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)。條例還明確了改革程序及改革評估,意圖通過加快行政體制改革,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。這些,都為地方政府的制度創(chuàng)新提供了空間和保障?!霸囧e(cuò)條例”無疑給那些大膽創(chuàng)新和勇于探索者以熱情、信心和勇氣,推動(dòng)政府在深層次改革上有所突破。

      當(dāng)然,“創(chuàng)新免責(zé)”不但要符合法律程序,在執(zhí)行中怎么鑒定免責(zé),還需要進(jìn)一步細(xì)化,不但要鼓勵(lì)改革創(chuàng)新,更須預(yù)防決策失誤,建立良好的跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制,以免“免責(zé)條款”淪為假借改革、牟取私利者的護(hù)身符。但不管怎么說,我都愿意把這次立法的動(dòng)機(jī)看成是一次純潔高尚的立法,把“試錯(cuò)條例”看做是政府表達(dá)改革意愿并堅(jiān)決自我革命的動(dòng)員令。因?yàn)橹袊母母镆呀?jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”,要迎難而上,知難而進(jìn),永不退縮,不言失敗,出路只有一個(gè),那就是深化改革!

      第三方:防止《條例》被歪念

      《條例》的出發(fā)點(diǎn)是好的,是為了保護(hù)勇于改革、勇于開拓創(chuàng)新人士的積極性。在我國基本上還處于“摸著石頭過河”的改革中,它對于推動(dòng)改革、促進(jìn)創(chuàng)新具有一定積極意義。

      但是,在肯定其積極性一面的同時(shí),還必須充分認(rèn)識到,在目前情況下,出臺這樣一個(gè)改革“試錯(cuò)條例”是否十分合適和恰當(dāng),好經(jīng)被念歪的幾率很高。我國的改革還處于“摸著石頭過河”的階段,目前各個(gè)方面的改革,與改革開放初期對比,有了很大改變和不同。現(xiàn)在,是深層次的改革,是規(guī)范化的改革,是法制化的改革,改革的冒險(xiǎn)性、不可確定性大大降低,這個(gè)時(shí)期再出臺改革“試錯(cuò)條例”是否合適,很值得商榷。

      這個(gè)“好經(jīng)”被念歪的可能性非常大。一個(gè)時(shí)期以來,就是在沒有改革“試錯(cuò)條例”的情況下,打著改革旗號,干著違背改革宗旨,為自己或者小集團(tuán)謀取利益的情況,大有人在。一些違背群眾意愿、損害職工利益,攫取國有資產(chǎn)資金的假冒偽劣改革,大行其道。一些人把造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的瀆職失職行為,想法設(shè)法往“改革”身上推。這一規(guī)定有可能成為以上行為的“保護(hù)傘”,很容易被別有用心的人利用,讓一些打著改革創(chuàng)新之旗行謀一己之私利的人有機(jī)可乘,甚至有可能給一些腐敗分子找到了借口。

      這個(gè)改革“試錯(cuò)條例”規(guī)定的改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤的三個(gè)免責(zé)條件,很難界定和操作。就像有關(guān)人士所說的,改革不是任何決策人的試驗(yàn)田,容易導(dǎo)致國家與人民財(cái)產(chǎn)的重大損失,不容許無限試下去。既然這個(gè)改革“試錯(cuò)條例”已經(jīng)出臺,希望深圳市政府應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)范措施,盡快制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。在《實(shí)施細(xì)則》中要對免責(zé)條件進(jìn)行細(xì)化,要有防止假冒偽劣改革行為的詳細(xì)條款和處罰規(guī)定。切實(shí)防止改革“試錯(cuò)條例”被念歪。

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