對優(yōu)化我區(qū)國際金融組織貸款管理的思考

劉曉利

一、國際金融組織貸款的總體情況

截至2004年6月底，全區(qū)共利用國際金融組織貸款建設(shè)的項(xiàng)目有30個(gè)，簽約金額共7.93億美元。其中利用世行貸款建設(shè)的項(xiàng)目27個(gè)，貸款金額6.55億美元；利用亞行貸款建設(shè)的項(xiàng)目2個(gè)，貸款金額1.38億美元；利用國際農(nóng)發(fā)基金貸款建設(shè)的項(xiàng)目1個(gè)，簽約額為1244萬美元。從全國范圍看，我區(qū)利用國外貸款的份額較小，世行貸款額占我國利用世行貸款協(xié)議總額的2.1％；亞行貸款額僅占亞行批準(zhǔn)對華貸款總額的1.01％。在全部項(xiàng)目中，除了由自治區(qū)政府承諾還貸項(xiàng)目外，其中有2個(gè)項(xiàng)目由中央財(cái)政統(tǒng)借統(tǒng)還，我區(qū)無償使用，包括利用世行貸款229萬SDR實(shí)施的非典型肺炎及其他傳染病防治應(yīng)對項(xiàng)目，利用亞行貸款2，805萬美元實(shí)施的松花江防洪項(xiàng)目。從行業(yè)分布看，這些貸款42.56％用于交通運(yùn)輸，23.65％用于農(nóng)業(yè)水利，22.47％用于災(zāi)后建設(shè)，5.1％用于衛(wèi)生領(lǐng)域，3.7％用于教育領(lǐng)域。涉及到農(nóng)林水利、教育、衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、城市設(shè)施、環(huán)保、扶貧、救災(zāi)等許多行業(yè)。

全區(qū)政府國際金融組織債務(wù)涉及12個(gè)盟市的101個(gè)旗縣。在各盟市中，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的地區(qū)所用貸款份額相對較大，如鄂爾多斯市利用國際金融組織貸款5943.75萬美元，占全區(qū)的7.8％；包頭市實(shí)際利用國際金融組織貸款3339.58萬美元，占全區(qū)的4.4%。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的地區(qū)利用國外貸款相對較少，如阿盟、烏海市利用國外貸款分別只有18.2、13.9萬美元。

二、貸款項(xiàng)目取得的成效

——利用世界銀行貸款建設(shè)的“三省公路項(xiàng)目”，支持我區(qū)建成由包頭市至東勝市210國道106．64公里一級公路和208國道141．11公里二級公路，打通了兩個(gè)經(jīng)濟(jì)中心城市之間的快捷通道，顯著提高了我區(qū)的交通能力。項(xiàng)目最初概算16．2億元，工程開工一年后，經(jīng)過反復(fù)論證，變更了原來的設(shè)計(jì)，提高了公路等級，相應(yīng)增加支出1.3億元。由于采用世行招標(biāo)程序，配合加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格控制資金支出，最終項(xiàng)目完工實(shí)際支出僅為13.57億元,為國家節(jié)約了大量資金。

——“西部扶貧項(xiàng)目”共利用世界銀行軟貸款6000萬美元，項(xiàng)目覆蓋我區(qū)最貧困的21個(gè)旗（縣）、185個(gè)鄉(xiāng)（蘇木）、1147個(gè)村（嘎查）。項(xiàng)目將使16．7萬貧困戶、67萬貧困人口受益。項(xiàng)目實(shí)施5年中，人均純收入從1999年1167元，發(fā)展為2000年1172元，2001年1003元，2002年1422元。項(xiàng)目的執(zhí)行顯著提高了項(xiàng)目區(qū)貧困農(nóng)戶的自我積累、自我發(fā)展能力，有力促進(jìn)了貧困地區(qū)脫貧致富步伐。

——利用世界銀行貸款實(shí)施的黃土高原治理二期項(xiàng)目兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，從1998年項(xiàng)目開始截至2003年，僅鄂爾多斯市人均總產(chǎn)值從1597元增加為7537元，人均純收入從752元增至3090元。截至2003年，減少量達(dá)300萬噸。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)已經(jīng)能夠明顯地感受到環(huán)境的改善。

通過執(zhí)行這些項(xiàng)目，還大量引進(jìn)了先進(jìn)的管理方法和理念，培養(yǎng)造就了大批項(xiàng)目管理人才。如公路項(xiàng)目中招投標(biāo)方法的采用，嚴(yán)格的財(cái)務(wù)核算和管理，大量引進(jìn)專家咨詢系統(tǒng)等，有效降低了成本，節(jié)約了大批資金。西部扶貧項(xiàng)目在執(zhí)行中采用了參與式規(guī)劃、提款報(bào)賬制等方法，這些新的方法已經(jīng)作為成功經(jīng)驗(yàn)在全國扶貧工作中大范圍推廣。

世行目前正在推出新的貸款政策——行業(yè)性貸款方法（SWAPS）。該方法支持借款國關(guān)于某個(gè)行業(yè)或子行業(yè)的規(guī)劃，主要支持一個(gè)中期戰(zhàn)略（5年）和短期規(guī)劃（2－3年）；它將援助資金和政府行業(yè)預(yù)算資金放入同一庫中，通過借款國系統(tǒng)支付給項(xiàng)目。財(cái)務(wù)、采購及保障控制也顯著依賴于借款國系統(tǒng)，以最大限度地體現(xiàn)債務(wù)承擔(dān)者的用款自主性。世界銀行在中國采用這種方法，基于20多年來我們成功執(zhí)行了世界銀行項(xiàng)目，是對我們項(xiàng)目管理工作的充分肯定。

三、加強(qiáng)國外貸款管理的建議

（一）積極穩(wěn)妥爭取利用國外貸款

國際金融組織貸款一般貸款年限20年,同商業(yè)銀行貸款利率相比具有貸款年限長，利率低的特點(diǎn)。目前我國通過擴(kuò)張性財(cái)政政策拉動經(jīng)濟(jì)增長的必要性已經(jīng)減弱，積極財(cái)政政策正相機(jī)抉擇轉(zhuǎn)向中性財(cái)政政策，貨幣供應(yīng)量將逐漸減少。而我區(qū)屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸產(chǎn)業(yè)亟待發(fā)展。我區(qū)利用國外貸款總體規(guī)模在全國來講還較低，因此，應(yīng)該統(tǒng)一編制我區(qū)利用國外貸款的規(guī)劃，將符合國家產(chǎn)業(yè)政策、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目在充分論證的基礎(chǔ)上，積極大力爭取，以推動我區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，探索外債納入政府預(yù)算管理方法，做好防范準(zhǔn)備

國際金融組織貸款屬于政府債務(wù)，是以國家信譽(yù)為基礎(chǔ)的。目前中央政府對地方使用國外貸款有嚴(yán)格要求，按照誰用誰還的原則層層轉(zhuǎn)貸，哪一級政府還不上錢，就強(qiáng)行在預(yù)算執(zhí)行中扣除。貸款到期必須按期歸還，這是和使用國內(nèi)貸款同樣對待的。各貸款用戶必須樹立資金有償、有借有還的良好還貸意識，堅(jiān)決摒棄能拖就拖，能欠就欠的錯(cuò)誤認(rèn)識。在提出和準(zhǔn)備項(xiàng)目時(shí)要把項(xiàng)目效益和貸款回收放在第一位，充分考慮貸款投入能不能產(chǎn)生相應(yīng)回報(bào)，能不能按期歸還貸款，在制定用款計(jì)劃的同時(shí)制定好還款計(jì)劃。外債是一把雙刃劍，一方面會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但同時(shí)也可能帶來債務(wù)危機(jī)。我國是發(fā)展中國家，更應(yīng)警惕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證國家經(jīng)濟(jì)安全。這需要各級政府都應(yīng)該樹立憂患意識，未雨綢繆。將外債納入政府預(yù)算，有利于政府全面了解債務(wù)總體規(guī)模，最大限度地控制和降低貸款使用中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)和損失，減輕財(cái)政壓力。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目前期管理，協(xié)調(diào)處理好與各部門的關(guān)系

財(cái)政部門是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)綜合管理部門，其活動涉及社會、經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，具有宏觀性和全局性。因此，財(cái)政部門在處理問題時(shí)就比較少地顧及部門利益，綜合協(xié)調(diào)的能力比較強(qiáng)。財(cái)政部門在管理世行貸款的過程中也應(yīng)該充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，本著“歸口管理、分工負(fù)責(zé)、各司其職”的原則，抓好項(xiàng)目的資金、財(cái)務(wù)和債務(wù)管理，同時(shí)調(diào)動行業(yè)部門的積極性,搞好項(xiàng)目執(zhí)行中的行業(yè)技術(shù)性工作?？梢哉f，財(cái)政部門和項(xiàng)目其它參與部門在項(xiàng)目管理之中是相輔相成的關(guān)系，誰也離不開誰。要搞好項(xiàng)目，保證項(xiàng)目有良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，首先要搞好部門之間的分工和合作，在分工明確的基礎(chǔ)上，各個(gè)部門通力配合，才能確保項(xiàng)目的成功實(shí)施。

（四）完善項(xiàng)目評估指標(biāo)體系，強(qiáng)化債務(wù)管理水平

目前，我國使用國外貸款的監(jiān)測評估指標(biāo)體系按照國外項(xiàng)目管理方法進(jìn)行，僅從部門角度反應(yīng)項(xiàng)目成果，沒有反映債務(wù)落實(shí)及實(shí)際還款情況的指標(biāo)。實(shí)際上，項(xiàng)目還貸情況是一項(xiàng)綜合性指標(biāo)，是項(xiàng)目建設(shè)全過程各個(gè)階段各個(gè)環(huán)節(jié)工作質(zhì)量的綜合反映。在項(xiàng)目管理工作中，不論處于項(xiàng)目周期中的哪一個(gè)階段，各項(xiàng)具體工作都同項(xiàng)目還貸有著直接或間接的聯(lián)系。要做好項(xiàng)目的債務(wù)管理工作，就必須把債務(wù)管理作為貫穿項(xiàng)目周期始終、貫穿項(xiàng)目管理全過程的關(guān)鍵一環(huán)來抓。如果建設(shè)期內(nèi)債務(wù)都落實(shí)不好，很難相信項(xiàng)目建成后期的管理和產(chǎn)出。而且應(yīng)該重視項(xiàng)目的后期管理，防止出現(xiàn)只重建設(shè)，忽視管理的傾向，使投入的大量人力物力能夠保值增值，確保貸款歸還。

（五）千方百計(jì)降低貸款成本，提高貸款效益

隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，國外貸款對我方的優(yōu)惠越來越少。世界銀行已經(jīng)從1998年開始對我國停止提供軟貸款，亞洲開發(fā)銀行也不再對我國提供軟貸款。我國使用國外貸款承受利率和匯率變動雙重壓力。我區(qū)屬于邊疆民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是西部大開發(fā)和扶貧開發(fā)的重點(diǎn)地區(qū),同時(shí)也是首都乃至國家的生態(tài)屏障。我區(qū)的很多建設(shè)項(xiàng)目都具有重要的經(jīng)濟(jì)、政治和生態(tài)效益。目前我國政府非常重視生態(tài)建設(shè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，國際組織也把援助的重點(diǎn)放在環(huán)境和扶貧項(xiàng)目。我們要充分利用我區(qū)的社會和地理特點(diǎn)，在使用國外貸款時(shí)，努力爭取中央支持，積極尋求國外贈款，通過中央無償投入和國外贈款軟化貸款，降低貸款成本。在項(xiàng)目管理中，要加快提款報(bào)賬進(jìn)度，減少資金閑置，使資金盡早進(jìn)入項(xiàng)目，發(fā)揮效益。同時(shí)要嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理，防止建設(shè)資金進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域，杜絕不必要的開支，以節(jié)支降低成本，以降低成本提高資金效益，通過出色的管理，使國外貸款工作走上借得來、用得好、還得上的良性軌道。