直銷立法：兩難形勢(shì)下的政府智慧

王萬(wàn)軍

2004年年初，記者曾撰寫《中國(guó)直銷立法十大懸疑》，其序文即是《直銷立法考量政府智慧》。

時(shí)近歲尾，關(guān)于直銷立法的各項(xiàng)工作已接受完成，直銷法規(guī)的內(nèi)容也日見(jiàn)清晰。無(wú)論是回首直銷立法進(jìn)程，還是解讀直銷法規(guī)內(nèi)容，處處能夠讓人感受到政府的立法智慧。

兩難問(wèn)題的解決考量政府的立法智慧

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，其推動(dòng)力量一般來(lái)自于市場(chǎng)，往往是市場(chǎng)需求催生相關(guān)的法律法規(guī)。但中國(guó)的直銷立法，盡管也有來(lái)自于市場(chǎng)的推動(dòng)力，但更大程度上卻是由于我國(guó)在加入WTO時(shí)做出的一個(gè)承諾。2001年12月11日，我國(guó)政府在加入WTO時(shí)簽署的《加入議定書》中允諾，在入世后3年內(nèi)就無(wú)固定地點(diǎn)的批發(fā)或零售業(yè)務(wù)進(jìn)行立法。市場(chǎng)人士由此認(rèn)為，這就標(biāo)志著我國(guó)將于2004年年底開放直銷市場(chǎng)。

按照一般的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，市場(chǎng)要開放，最起碼的標(biāo)準(zhǔn)是必須具備開放的成熟條件。但商務(wù)部外資司副司長(zhǎng)鄧湛在2004年9月10日于廈門召開的直銷立法會(huì)上明確表示：“由于直銷在我國(guó)發(fā)展歷程很短，我們認(rèn)為目前全面開放直銷市場(chǎng)的條件還不成熟。”

盡管直銷市場(chǎng)開放的時(shí)機(jī)并不成熟，但2004年年底卻是我國(guó)兌現(xiàn)加入WTO承諾的最后期限。一方面是時(shí)機(jī)并不成熟，一方面是加入WTO時(shí)的承諾，這不能不說(shuō)是直銷開放的一個(gè)兩難問(wèn)題。鄧湛副司長(zhǎng)在廈門會(huì)議上也表示：“在直銷立法的管理制度上，我們既要做到符合我國(guó)加入WTO的實(shí)情，又要避免無(wú)序開放；既要參照國(guó)際上通用的做法，又要充分考慮中國(guó)的國(guó)情；既要考慮國(guó)際上直銷的一些特點(diǎn)，又要使其符合一般商業(yè)流程，符合中國(guó)現(xiàn)狀。”

如何解決這些兩難問(wèn)題，考量的正是政府的立法智慧。

廣開言路與相對(duì)集中

也許是吸取了1997年制定《傳銷管理辦法》“閉門造車”的教訓(xùn)，為了解決本次立法的兩難問(wèn)題，在直銷立法進(jìn)程中，中國(guó)政府首先采取了廣開言路之策：一方面是走出國(guó)門考察國(guó)外的直銷市場(chǎng)，借鑒其他國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)；一方面是在國(guó)內(nèi)不斷召集國(guó)際著名直銷公司管理層開會(huì)，聽(tīng)取他們對(duì)直銷立法的建議。

據(jù)了解，中國(guó)政府曾組織相關(guān)政府官員重點(diǎn)考察了美國(guó)、日本、韓國(guó)、馬來(lái)西亞、俄羅斯、香港等國(guó)家和地區(qū)的直銷市場(chǎng)。在不斷考察國(guó)際直銷市場(chǎng)的同時(shí)，中國(guó)政府在立法前期頻繁地聽(tīng)取國(guó)際著名直銷公司的意見(jiàn)。2003年廈門投資貿(mào)易洽談會(huì)期間，商務(wù)部外資司司長(zhǎng)胡景巖親自掛帥，召集7家外資直銷公司舉行外商投資直銷業(yè)研討會(huì)，集中聽(tīng)取這7家外資直銷公司管理層對(duì)中國(guó)直銷立法的意見(jiàn)。2004年6月18日，參加上一年廈門會(huì)議的7家外資直銷公司聚會(huì)蘇州，成立了“關(guān)注中國(guó)直銷開放小組”，這一小組隨之成為政府與企業(yè)溝通的重要平臺(tái)。在接下來(lái)的兩個(gè)月內(nèi)，商務(wù)部外資司連同其他部門與該小組舉行了四次專題會(huì)議（在第一次專題會(huì)議上，“關(guān)注中國(guó)直銷開放小組”新增加了4家企業(yè)，由此擴(kuò)大至11家），就直銷立法的內(nèi)容廣泛征求意見(jiàn)。一位參加專題會(huì)議的人士注意到一個(gè)頗有意味的現(xiàn)象，這就是政府官員在小組會(huì)議上很少發(fā)表意見(jiàn)，主要是“聆聽(tīng)”。

形式的逆轉(zhuǎn)出現(xiàn)在最后一次專題會(huì)議上。據(jù)參加會(huì)議的人士透露，鄧湛副司長(zhǎng)在一次非正式講話中告誡部分外資直銷公司，提出過(guò)多要求并不會(huì)有多大作用，中國(guó)政府將按照自己的方式立法。而在2004年9月10召開的廈門直銷立法座談會(huì)上，政府的主導(dǎo)地位很快得到了顯現(xiàn)。有一位參加過(guò)兩次廈門會(huì)議的企業(yè)界人士告訴記者，2003年廈門會(huì)議發(fā)言的主角是企業(yè)代表，政府官員發(fā)言的時(shí)間很少；而2004年廈門會(huì)議發(fā)言的主角卻是政府官員，4個(gè)半小時(shí)的會(huì)議，留給22家企業(yè)代表發(fā)言的時(shí)間只有半個(gè)小時(shí)。這位人士認(rèn)為，2004年廈門會(huì)議標(biāo)志著政府在立法方式上已經(jīng)由以前的廣開言路轉(zhuǎn)入到了相對(duì)集中階段。而在2004年廈門會(huì)議以后，社會(huì)上就再也沒(méi)有中國(guó)政府召開專門討論會(huì)之類的消息了。

中國(guó)政府就直銷立法廣開言路征求各方意見(jiàn)，體現(xiàn)了立法的智慧。直銷畢竟是舶來(lái)品，部分外資直銷公司有相對(duì)成熟的國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，又有成熟的中國(guó)市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，以其作為借鑒，可大大縮短自我摸索的過(guò)程。但企業(yè)發(fā)表意見(jiàn)時(shí)，其經(jīng)濟(jì)屬性大于社會(huì)屬性，所以政府在比較充分地征求了各方意見(jiàn)后，自然應(yīng)該采取相對(duì)集中的方式，以政府為主導(dǎo)地位立法。

從政府立法的態(tài)度上可以看出，政府更多地是考慮立法內(nèi)容的社會(huì)屬性，制定的法規(guī)在有利于市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)，側(cè)重點(diǎn)則是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

“建立有中國(guó)特色的直銷體系”

正是基于以上考慮，鄧湛副司長(zhǎng)在2004年廈門會(huì)議上首次正式提出了“建立有中國(guó)特色的直銷體系”的主張。而從目前的直銷法規(guī)內(nèi)容來(lái)看，的確是既尊重了國(guó)際直銷市場(chǎng)的游戲規(guī)則，又兼顧了中國(guó)市場(chǎng)的具體情況，逐漸形成了“有中國(guó)特色的直銷體系”框架。

截至發(fā)稿之時(shí)，《直銷管理?xiàng)l例》規(guī)定，直銷企業(yè)支付給推銷員的酬金，其總額不得超過(guò)其零售總額的25%。特殊產(chǎn)品經(jīng)商務(wù)部批準(zhǔn)后可提高報(bào)酬比例，但最高不得超過(guò)30%。

安利（中國(guó)）公司董事長(zhǎng)鄭李錦芬最近在接受媒體采訪時(shí)表示，在國(guó)際市場(chǎng)上，除韓國(guó)將此比例限定在35%以內(nèi)外，世界各國(guó)都沒(méi)有給業(yè)務(wù)員的酬金設(shè)定上限。

顯然，中國(guó)政府設(shè)定25%～30%的酬金比例，可以壓縮業(yè)務(wù)人員的獲利空間，降低市場(chǎng)對(duì)直銷開放的預(yù)期，既可適當(dāng)限制直銷企業(yè)招募業(yè)務(wù)人員的速度，防止其大規(guī)模膨脹，也可防止非法直銷企業(yè)以高額回報(bào)為誘餌進(jìn)行欺詐。中國(guó)政府對(duì)直銷企業(yè)業(yè)務(wù)人員酬金比例設(shè)定上限的做法，充分體現(xiàn)了“中國(guó)特色”。

其實(shí)直銷法規(guī)中的許多內(nèi)容，在很多方面都打破了國(guó)際慣例，這使得我國(guó)的直銷法規(guī)具有鮮明的“中國(guó)特色”。

最明顯的是高門檻準(zhǔn)入制度。這種高門檻準(zhǔn)入制度，一方面可以防范空手套白狼的非法企業(yè)進(jìn)入直銷業(yè)，另一方面，經(jīng)營(yíng)規(guī)模大的直銷企業(yè)，其抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力也較強(qiáng)，一旦市場(chǎng)出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)于廣大的推銷員和消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，這些企業(yè)就可以提供更好的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保能力。這種制度除了一部分規(guī)模較小的企業(yè)表示反對(duì)外，得到了社會(huì)和市場(chǎng)的廣泛認(rèn)同。

此外，“工廠+直銷模式”、“店鋪+雇傭推銷員模式”等，均是在考慮國(guó)際直銷市場(chǎng)規(guī)律后結(jié)合中國(guó)市場(chǎng)的具體情況所采取的舉措。其實(shí)這兩項(xiàng)原則早在1998年由當(dāng)時(shí)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家國(guó)內(nèi)貿(mào)易局聯(lián)合頒布的《關(guān)于外商投資傳銷企業(yè)轉(zhuǎn)變銷售方式有關(guān)問(wèn)題的通知》中就有明確規(guī)定。

對(duì)于業(yè)界希望明確界定“直銷”與“非法傳銷”的強(qiáng)烈呼聲，中國(guó)政府為此專門制定了《反金字塔欺詐條例》，不但從法律上對(duì)“金字塔欺詐行為”做出了明確定義，還制定了嚴(yán)格的防范措施和處罰措施。鑒于直銷行業(yè)的復(fù)雜性，《反金字塔欺詐條例》同時(shí)對(duì)12種“非法直銷行為”做出了明確的規(guī)定和處罰措施。

在直銷行業(yè)，對(duì)業(yè)務(wù)人員的管理一直是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。直銷企業(yè)均有龐大的推銷員隊(duì)伍，通?？蛇_(dá)到幾十萬(wàn)人，高的可達(dá)上百萬(wàn)人。據(jù)了解，《推銷員培訓(xùn)管理辦法》將對(duì)推銷員隊(duì)伍實(shí)行嚴(yán)格的管理制度?！吨变N管理?xiàng)l例》也有推銷員隊(duì)伍管理的內(nèi)容，并且規(guī)定：“直銷企業(yè)通過(guò)推銷員直銷產(chǎn)品，應(yīng)對(duì)推銷員從事直銷經(jīng)營(yíng)業(yè)行為承擔(dān)連帶責(zé)任，但直銷企業(yè)在主管部門允許的期限內(nèi)，通過(guò)舉證證明該推銷員的行為與該企業(yè)沒(méi)有任何關(guān)系的情況除外。”

另外，《直銷管理?xiàng)l例》規(guī)定：“推銷員應(yīng)通過(guò)由商務(wù)部統(tǒng)一組織的考試，取得由商務(wù)部統(tǒng)一印制的《推銷員培訓(xùn)合格證》，并與直銷企業(yè)簽訂合同后，方可從事直銷活動(dòng)?！边@一規(guī)定更是充滿了“中國(guó)特色”。

“開放的目的是發(fā)展”

自然，從目前披露出來(lái)的直銷法規(guī)來(lái)看，中國(guó)政府迄今為止還沒(méi)有將對(duì)直銷業(yè)的管理提升到“法律”的高度，而只是“條例”和“辦法”。

按照商務(wù)部副部長(zhǎng)馬秀紅的話說(shuō)：“我們所做的一切工作，最后還是要落實(shí)到發(fā)展上來(lái)?！薄伴_放直銷經(jīng)營(yíng)模式，我們所進(jìn)行的一切工作，最終的目的都是為了發(fā)展，為了能夠促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步的提升。”

馬秀紅副部長(zhǎng)在講話中也承認(rèn)：“這些直銷方式是不是成熟，是不是規(guī)范，是不是完全符合中國(guó)的國(guó)情，是不是能夠和國(guó)際上的直銷相接軌，這還有待于進(jìn)一步研究。因?yàn)檫@畢竟是新的，我們也沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)。”

馬秀紅認(rèn)為，直銷在中國(guó)還只是一個(gè)起步階段，還處在摸索經(jīng)驗(yàn)、持續(xù)發(fā)展的階段，在此情況下立法肯定會(huì)有一定的局限性，離全面認(rèn)識(shí)還有一個(gè)過(guò)程。因此，中國(guó)的這次立法應(yīng)該是基于6年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，制定一個(gè)最基本的框架，把能夠看得清楚、摸得透的問(wèn)題，在大的法律框架下搞清楚之后，再作進(jìn)一步的完善。

“鄧小平有一句名言是：摸著石頭過(guò)河。我想我們?cè)谶M(jìn)行直銷立法時(shí)也不妨摸著石頭過(guò)河?！瘪R秀紅副部長(zhǎng)的這一句話，正好詮釋了我國(guó)直銷開放在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)所采取的態(tài)度。