我國(guó)財(cái)政透明度研究

張俊偉

改革開放以來，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，伴隨著開放型經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的財(cái)政體制也發(fā)生了深刻的變化。

現(xiàn)行財(cái)稅體制的內(nèi)在矛盾

同不完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的財(cái)稅體制也是初步的、不完善的。其內(nèi)在矛盾主要體現(xiàn)在：

１．在財(cái)政收入籌集方面。１９９３年的稅制改革雖著眼于為企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，仍保留了內(nèi)外兩套不同的稅制。外商直接投資在稅收、用地、用工方面享有大量的政策優(yōu)惠。我國(guó)大幅度開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，激發(fā)了外商投資中國(guó)的熱情。外資大量涌入中國(guó)，在帶來先進(jìn)的產(chǎn)品、技術(shù)、管理技能和營(yíng)銷理念的同時(shí)，也強(qiáng)化了國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)。民族資本痛感“超國(guó)民待遇”強(qiáng)化了外商的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)烈要求取消外資企業(yè)所享受的優(yōu)惠政策。與此同時(shí)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)矛盾也在不斷積累，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。但目前我國(guó)的個(gè)人所得稅在平抑收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面的功能發(fā)揮得十分有限；遺產(chǎn)稅、房屋稅沒有開征；消費(fèi)稅的科目多年未調(diào)整。

２．在政府間關(guān)系方面。從縱向看，１９９３年的分稅制改革，主要側(cè)重于調(diào)節(jié)中央政府與省級(jí)地方政府的關(guān)系，對(duì)于省級(jí)以下各級(jí)地方政府職能的界定、收入的來源卻沒有明確規(guī)定。在實(shí)際操作中，省、市級(jí)政府參照分稅制模式處理與下級(jí)政府之間的關(guān)系，形成了財(cái)力層層集中、事權(quán)逐級(jí)下放，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員占地方財(cái)政供養(yǎng)人員的７０％，但縣鄉(xiāng)財(cái)力卻僅占全國(guó)地方財(cái)力的４０％．越到基層，政府支出的自給能力就越低。從橫向看，分稅制改革在劃分增值稅分享比例時(shí)，過于照顧已有的收入分配格局，使地方政府可以從發(fā)展經(jīng)濟(jì)中獲得大量的稅收返還，形成了具有“馬太效應(yīng)”的轉(zhuǎn)移支付分配格局。全國(guó)各地的“ＧＤＰ崇拜”，“開發(fā)區(qū)熱”、“招商引資熱”，乃至為吸引外資而展開的惡性競(jìng)爭(zhēng)，都可以看到地方政府逐利因素的驅(qū)動(dòng)。

３．在資金使用方面。財(cái)政資金使用存在著大量浪費(fèi)現(xiàn)象。在項(xiàng)目決策上，缺乏科學(xué)論證，標(biāo)準(zhǔn)核算不科學(xué)，項(xiàng)目選擇屢受長(zhǎng)官意志干擾；在工程建設(shè)方面，存在大量的貪污、浪費(fèi)、挪用、以次充好現(xiàn)象，建筑工程質(zhì)量差，技術(shù)上難以達(dá)到設(shè)計(jì)要求。“豆腐渣工程”大量存在，經(jīng)濟(jì)效益更是觸目驚心。據(jù)國(guó)家審計(jì)署調(diào)查：５２６個(gè)利用國(guó)債建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有１３６個(gè)未按期建成，占２５％；已建成的３２０個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有３２個(gè)沒有投入運(yùn)營(yíng)，１８?jìng)€(gè)長(zhǎng)期處于試運(yùn)營(yíng)或開開停停的狀態(tài)，６９個(gè)運(yùn)營(yíng)水平未達(dá)到設(shè)計(jì)能力。一些工程質(zhì)量甚至存在重大隱患。

４．在正式財(cái)政收支之外還有大量的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)。如要求商業(yè)銀行配合人民銀行的調(diào)控政策，發(fā)放政策性貸款；國(guó)有企業(yè)制度缺失導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；以協(xié)議出讓方式轉(zhuǎn)讓商業(yè)用地使用權(quán)，導(dǎo)致土地收益大量流失；政府低價(jià)征用農(nóng)業(yè)用地，通過剝奪農(nóng)民推進(jìn)工業(yè)化和城市化等。以暗含的政府擔(dān)?；驀?guó)有資產(chǎn)為前提的這些活動(dòng)，積累了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加大了財(cái)政脆弱性。

障礙與困難

１．利益多元化要求政府綜合平衡各種矛盾和力量。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了公有制一統(tǒng)天下的局面，形成了國(guó)家所有、混合所有、集體所有、私人所有和外資所有多種所有制競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的格局，并導(dǎo)致社會(huì)階層出現(xiàn)分化。不僅如此，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還拉大了地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距，加劇了社會(huì)緊張。因此，下一步完善公共財(cái)政體制的改革必須堅(jiān)持民主決策，綜合考慮短期與長(zhǎng)期、東部與西部，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)社會(huì)群體、集團(tuán)利益與公眾利益、民族資本與國(guó)際資本、國(guó)內(nèi)矛盾與國(guó)際發(fā)展潮流等多方面因素。

２．深化財(cái)政改革涉及政府自身的深刻變革。財(cái)政體制的種種矛盾是政府職能越位、錯(cuò)位和缺位的外在表現(xiàn)。從根本上講，建立完善財(cái)政體制的過程，就是轉(zhuǎn)變政府職能的過程。深化財(cái)政體制改革，需要依據(jù)現(xiàn)代管理理論和科技成就，優(yōu)化政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制和流程；需要轉(zhuǎn)變觀念，由管制社會(huì)轉(zhuǎn)向服務(wù)社會(huì)；需要加強(qiáng)政府與企業(yè)、社區(qū)、社團(tuán)乃至公眾的溝通與互動(dòng)；需要改變地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)、責(zé)任和權(quán)力嚴(yán)重失衡的局面，賦予地方政府更多的自主權(quán)。這些改革涉及到廣大公職人員的傳統(tǒng)觀念（如官本位）、約定俗成的潛規(guī)則（如招待和迎送）以及公職人員的切身利益（如審批制帶來的“灰色收入”），更會(huì)遇到龐大利益集團(tuán)的制約，需要有更多社會(huì)力量的加入來推動(dòng)改革。

３．財(cái)政改革應(yīng)適應(yīng)透明度不斷增強(qiáng)的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)。增加透明度，披露更多的財(cái)經(jīng)信息，有助于降低跨國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，是經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的內(nèi)在要求。目前，在國(guó)際組織的推動(dòng)下，已有多項(xiàng)透明度標(biāo)準(zhǔn)獲得通過，并成為協(xié)調(diào)各國(guó)行動(dòng)的重要指南，增加透明度已成為國(guó)際發(fā)展潮流。與此同時(shí)，正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)充分表明，腐敗不是發(fā)展的潤(rùn)滑劑，而是導(dǎo)致資源配置效率低下和國(guó)家陷于貧困泥淖的重要因素。推進(jìn)民主法制，依法行政，加強(qiáng)監(jiān)督是提高資源配置效率的內(nèi)在要求，而增加財(cái)政透明度，讓公眾了解政府做了什么，為什么這樣做，以及是如何做的，更是推進(jìn)民主決策，加強(qiáng)監(jiān)督、消除腐敗的重大戰(zhàn)略性舉措。

４．公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)要求實(shí)現(xiàn)民主決策。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、民主意識(shí)不斷增強(qiáng)。人們強(qiáng)烈要求政府依法行政，保障納稅人的合法權(quán)益。在稅種設(shè)立、稅率設(shè)定、稅收減免、公共支出決策、公共資金使用等方面行使知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要求政府高效使用財(cái)政資金，避免貪污和浪費(fèi)；在征收稅款方面體現(xiàn)為納稅人服務(wù)的要求。通過低價(jià)征地，以農(nóng)民和城市拆遷戶為代價(jià)，變相籌措工業(yè)化和城市化建設(shè)資金的做法，更是遭到人們的強(qiáng)烈抵制。近一時(shí)期以來，與土地有關(guān)的上訪案件占上訪案件的８０％以上，就是有力的例證。

四個(gè)支柱

按照國(guó)際貨幣基金組織的看法，財(cái)政透明度主要包括以下四個(gè)支柱（主要方面的內(nèi)容）：

（一）政府作用和責(zé)任的澄清。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為：澄清政府的作用與職責(zé)，主要包括以下兩方面內(nèi)容：界定政府范圍和明確財(cái)政管理框架。國(guó)際貨幣基金組織為此推薦的最佳做法是：（１）在明確界定政府范圍方面：應(yīng)當(dāng)明確政府的結(jié)構(gòu)和職能；明確界定各級(jí)政府以及行政、立法和司法機(jī)關(guān)的責(zé)任；對(duì)于預(yù)算和預(yù)算外活動(dòng)，應(yīng)建立明確的協(xié)調(diào)和管理機(jī)制；對(duì)于政府和非政府公共部門，應(yīng)明確安排其相互關(guān)系；政府介入私人部門，應(yīng)采取公開方式，并奉行非歧視性的規(guī)則和程序；（２）在明確財(cái)政管理框架方面：對(duì)公共資金的任何承諾或支出，都應(yīng)受到綜合的預(yù)算法律和公開的行政管理規(guī)定的約束；稅、費(fèi)應(yīng)建立在明確的法律基礎(chǔ)上，堅(jiān)持依法征稅。同時(shí)，應(yīng)將稅法公之于眾，使稅法通俗易懂，并建立明確的執(zhí)法規(guī)范，限制稅收機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)；應(yīng)確定公務(wù)員的行為道德規(guī)范，并公之于眾。

（二）使公眾獲得信息。信息具有公共物品屬性。在這方面，國(guó)際貨幣基金組織推薦的良好做法是：（１）提供有關(guān)過去、現(xiàn)在和預(yù)測(cè)的政府財(cái)政活動(dòng)的充分信息；（２）應(yīng)明確政府公布財(cái)政信息的義務(wù)，具體包括：就及時(shí)公布財(cái)政信息做出承諾；預(yù)先宣布財(cái)政信息的發(fā)布日程。

（三）公開預(yù)算過程（預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算報(bào)告）。預(yù)算是最主要的財(cái)政政策工具。公開預(yù)算的編制、執(zhí)行和實(shí)施結(jié)果，是預(yù)算透明度的核心內(nèi)容。國(guó)際貨幣基金組織推薦的良好做法是：（１）在編制預(yù)算文件方面：年度預(yù)算應(yīng)包括對(duì)財(cái)政目標(biāo)的聲明和對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的評(píng)估；應(yīng)明確編制預(yù)算所奉行的財(cái)政規(guī)則；應(yīng)在全面、一致和量化的宏觀經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)編制和表述年度預(yù)算，應(yīng)向公眾提供編制預(yù)算所采用的主要假設(shè)；應(yīng)明確表述年度預(yù)算所體現(xiàn)的新政策；應(yīng)當(dāng)識(shí)別并盡可能量化主要的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；（２）在表述預(yù)算文件方面：應(yīng)在總量基礎(chǔ)上報(bào)告預(yù)算數(shù)據(jù)，區(qū)分收入、支出和融資，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)、職能和行政類別對(duì)政府支出進(jìn)行分類；應(yīng)申明主要預(yù)算目標(biāo)所要達(dá)到的政策目標(biāo)；反映政府財(cái)政狀況的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是廣義政府的總體差額；當(dāng)非政府公共部門進(jìn)行重大的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)時(shí)，應(yīng)報(bào)告其收支差額狀況；（３）在披露預(yù)算執(zhí)行程序方面，應(yīng)建立全面、統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，為評(píng)估支付拖欠提供可靠的基礎(chǔ)；有關(guān)政府采購(gòu)和就業(yè)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化，并為有關(guān)各方所了解；應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)程序應(yīng)經(jīng)得起檢驗(yàn)；稅收當(dāng)局應(yīng)受到法律保護(hù)，并免受政治影響，稅收當(dāng)局應(yīng)定期向公眾匯報(bào)其活動(dòng)；（４）在編制和發(fā)布財(cái)政報(bào)告方面，應(yīng)向立法當(dāng)局提供有關(guān)預(yù)算發(fā)展情況的年中報(bào)告，還應(yīng)更頻繁地（至少每季度一次）公布其報(bào)告；應(yīng)在財(cái)政年度結(jié)束后一年內(nèi)向立法當(dāng)局提供決算賬戶；應(yīng)每年向立法當(dāng)局報(bào)告主要預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

（四）保證財(cái)政信息的真實(shí)性。財(cái)政信息失真會(huì)使增加財(cái)政透明度失去意義。國(guó)際貨幣基金組織為此推薦的良好做法是：（１）在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，預(yù)算數(shù)據(jù)應(yīng)能夠反映收入和支出的最近發(fā)展趨勢(shì)、潛在的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及明確界定的政策承諾；年度預(yù)算和決算賬戶應(yīng)說明其會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、以及用于編制和表述預(yù)算數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)就財(cái)政數(shù)據(jù)的質(zhì)量提供具體保證，以保證財(cái)政報(bào)告中數(shù)據(jù)的內(nèi)部一致性，并與其它來源的數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)調(diào)；（２）使財(cái)政信息接受公開、獨(dú)立的監(jiān)督，具體包括：由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)及時(shí)向立法當(dāng)局和公眾報(bào)告財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)性；應(yīng)邀請(qǐng)獨(dú)立的專家對(duì)財(cái)政預(yù)測(cè)及其依據(jù)（宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)及其潛在假設(shè)）進(jìn)行評(píng)估；從體制上確保國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，以便于其核實(shí)財(cái)政數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

提高財(cái)政透明度

在近期內(nèi)，我國(guó)應(yīng)著力于增加披露的內(nèi)容。具體措施可包括：

公布政府結(jié)構(gòu)圖，明確各部門、各單位在提供公共服務(wù)方面的責(zé)任；公布確定財(cái)政收入、財(cái)政支出的依據(jù)，如宏觀經(jīng)濟(jì)分析模型、財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型、財(cái)政支出預(yù)測(cè)模型及其主要假設(shè)等；內(nèi)債和外債應(yīng)奉行同樣的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)債務(wù)也應(yīng)發(fā)布債務(wù)規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、持有人結(jié)構(gòu)等信息，發(fā)布償債率、國(guó)債負(fù)擔(dān)率等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)；建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，披露國(guó)有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)、保值和增值情況；深化“三項(xiàng)制度”改革。把部門預(yù)算改革、集中收付制改革和政府采購(gòu)改革推向基層；細(xì)化部門預(yù)算的編制，減少年初資金預(yù)留；擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍和規(guī)模，規(guī)范采購(gòu)程序，懲治采購(gòu)中的腐敗行為；提高財(cái)政信息的發(fā)布頻率。應(yīng)按季公布預(yù)算執(zhí)行情況，分析財(cái)政收入、支出超額完成或沒能按時(shí)完成預(yù)算的主要原因；發(fā)掘互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的潛力，更多利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)布信息。