完善市場化投資體制還有一段路

姚戰(zhàn)琪　曹　靜

投資體制建立的“ 瓶頸”

我國投資體制改革大體經(jīng)歷了以下階段：1979 年至1987 年縮小指令性計(jì)劃及簡政放權(quán)的投資體制改革起步階段、1988 年到1991 年的投資體制改革的推進(jìn)階段、1992 年到1996 年開始以融資領(lǐng)域?yàn)橹鞯母母镞M(jìn)程，1996 年以后主要是對(duì)提高項(xiàng)目投資決策質(zhì)量和建立投資公司的約束機(jī)制進(jìn)行了探索。

十屆人大二次會(huì)議上的政府工作報(bào)告明確指出，推進(jìn)投資體制改革的主要目標(biāo)是：改革政府對(duì)企業(yè)投資的管理制度；合理界定政府投資職能，加強(qiáng)政府投資管理，建立政府投資責(zé)任追究制度；健全投資宏觀調(diào)控體系，改進(jìn)調(diào)控方式，完善調(diào)控手段。最終建立起市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。

新的《投資體制改革方案》即將出臺(tái)，然而受各種因素制約，這次投資體制改革仍然面臨一些無法回避的缺陷和問題。

第一，雖然壓縮了政府干預(yù)市場的空間，但是政府依然停留在一些本該大規(guī)模退出的投融資領(lǐng)域，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，一些具有良好盈利前景的基礎(chǔ)建設(shè)和金融機(jī)構(gòu)，政府投資和干預(yù)還會(huì)占主導(dǎo)地位。距離建立“ 公共服務(wù)型政府” 的目標(biāo)還相去較遠(yuǎn)。

第二，實(shí)際操作性存在一定問題。例如，如何解決地方政府在利益的驅(qū)使下配合國家整范圍是亟待解決的重大問題。如果在其他政府改革配套措施沒有跟上，又缺乏將政策落到實(shí)處的具體手段的情況下，改革的成效將會(huì)大打折扣。第三，現(xiàn)有的辦法仍然不能割斷政府投資與金融體系的風(fēng)險(xiǎn)連帶關(guān)系。

因此，我國投資體制改革目標(biāo)的主旨是建立市場型投資制度，使市場投資決定機(jī)制在投資項(xiàng)目選擇、投資決策、資金來源的安排、投資的流向等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前投資體制改革的中心任務(wù)是理順中央與地方政府在投資領(lǐng)域的責(zé)權(quán)劃分關(guān)系，徹底轉(zhuǎn)變政府對(duì)投資的管理方式，強(qiáng)化政府的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向作用和宏觀調(diào)控手段的完善，從根本上改善民營企業(yè)的投資和融資環(huán)境，系統(tǒng)性推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革進(jìn)程，從而取得投資體制改革成功的根本性突破。

理順政府投資的責(zé)權(quán)關(guān)系

第一，中央和地方政府之間投資范圍劃分的基本原則是，“ 誰受益，誰投資”。

第二，重新劃分投資建設(shè)項(xiàng)目。將建設(shè)項(xiàng)目由“ 競爭性、基礎(chǔ)性和公益性”三類改為“ 公共投資、準(zhǔn)公共投資和非公共投資”，中央和地方政府的職責(zé)是滿足公共投資和一部分準(zhǔn)公共投資的需要。

第三，可以適當(dāng)?shù)囊朊耖g資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共物品，但是，當(dāng)前及以后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，地方政府應(yīng)在提供公共物品方面負(fù)主要責(zé)任。因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共物品的偏好，更能準(zhǔn)確地滿足地方居民對(duì)公共物品的需求。

第四， 賦予地方政府有限投資自主權(quán)。地方政府不再直接投資一般競爭行業(yè)，只對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等有限的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行直接投資。應(yīng)當(dāng)允許地方有一定的投資自主權(quán)，通過地方投融資體系，吸引、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本以及吸引國外資本（外商投資、適度舉借外債）等，進(jìn)行地方基本建設(shè)。

第五、在中央和地方之間落實(shí)投資決策者責(zé)任制。國家有關(guān)部門只審批使用國家預(yù)算資金、建設(shè)債券、建設(shè)基金和政策性貸款的建設(shè)項(xiàng)目；地方政府和國家授權(quán)企業(yè)審批自己投資范圍內(nèi)的項(xiàng)目；當(dāng)有多個(gè)出資的主體時(shí)，應(yīng)共同協(xié)商審批。使用銀行貸款的項(xiàng)目，應(yīng)該讓貸款銀行參加可行性論證會(huì)，讓其了解項(xiàng)目情況，決定是否貸款，但沒有審批權(quán)。

第六，中央加大對(duì)需要扶植的落后地區(qū)的投資。少數(shù)受益對(duì)象既為地方也為全國的公共物品的投資實(shí)行中央和地方共建。

理順政府融資的責(zé)權(quán)關(guān)系

1998 年以來，中央以發(fā)行國債作為拉動(dòng)投資的主要手段，并且作為中央政府投資的重要資金來源，但是，在目前中央和地方之間的特殊融資格局下有較大的負(fù)面效應(yīng)。巨額國債投資強(qiáng)化了高度集中的政府投資體制，造成財(cái)政和銀行關(guān)系的變相復(fù)歸，不利于理順中央政府和地方政府的投資關(guān)系。

我們認(rèn)為，理順中央和地方之間在政府融資領(lǐng)域的責(zé)權(quán)關(guān)系的核心問題是要建立中央和地方對(duì)等的正規(guī)融資體系。改革的目標(biāo)是，在建立資信評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上允許地方政府財(cái)政擔(dān)保、允許發(fā)行地方政府債或企業(yè)債，建立市場經(jīng)濟(jì)條件下以各級(jí)出資人代表的資信等級(jí)為基礎(chǔ)的正常融資渠道。

第一、建立全國性獨(dú)立的資信評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估地方政府的信用等級(jí)，大致劃分為A 、B 、C、 D 四個(gè)類別以及具體的大類下的不同細(xì)分等級(jí)，以融資歷史、投資質(zhì)量、地方財(cái)政實(shí)力等為基礎(chǔ)，使得各個(gè)地方政府的信用等級(jí)拉開層次，從而建立良好的地方政府信用評(píng)估系統(tǒng)。

第二、允許有較高信用的地方政府以財(cái)政擔(dān)保、增加向銀行的授信、發(fā)行地方政府債券等方式融資。

明確劃分國資投資的責(zé)權(quán)

轉(zhuǎn)軌時(shí)期在政府職能轉(zhuǎn)換之前，中央和地方政府還要在很長一段時(shí)間承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，政府作為國有企業(yè)所有者的角色仍然存在，改革的方向是探索中央和地方對(duì)國有投資的監(jiān)督和管理方式，同時(shí)為民營投資營造較好的環(huán)境，為此，在國有投資監(jiān)督管理和激勵(lì)民營投資方面中央和地方要正確的劃分責(zé)權(quán)關(guān)系。

根據(jù)十六大奠定的國資管理體制，今后的政府投資主體包括1 個(gè)國資委、31 個(gè)省資委、265 個(gè)（地）市資委，以及下屬的國企。但是關(guān)于國有資產(chǎn)投資責(zé)權(quán)劃分仍存在以下突出問題：

第一，雖然新的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度已經(jīng)出臺(tái)，但是對(duì)新組建的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)及地方出資人代表機(jī)構(gòu)的監(jiān)督問題不容忽視。我國國資管理體制的改革不但面臨各級(jí)出資人代表機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效督導(dǎo)微觀管理問題，也面臨著如何建立對(duì)出資人代表機(jī)構(gòu)的責(zé)任約束制度的問題。對(duì)出資人代表機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督和約束涉及到資本與同級(jí)行政的關(guān)系，行政與同級(jí)、下級(jí)資本的關(guān)系，資本與資本、資本與下級(jí)行政的關(guān)系等等。要防止出資人代表機(jī)構(gòu)把隱性負(fù)債推給基層政府，把顯性負(fù)債留給銀行等問題的出現(xiàn)。

第二，各級(jí)國有資本出資人代表是否具有完全獨(dú)立性等。新設(shè)立的國資委應(yīng)具有獨(dú)立的民事權(quán)力能力和民事行為能力，防止將國資委的職能定位在原經(jīng)貿(mào)委、企業(yè)工委、國資局等行政機(jī)構(gòu)職能的簡單整合上，真正擔(dān)負(fù)起出資人代表的職責(zé)。我們認(rèn)為，為了理順中央和地方在國有投資上的關(guān)系，針對(duì)以上突出問題，應(yīng)采取以下對(duì)策。第一，應(yīng)該由全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別執(zhí)行對(duì)國資委、省資委、市資委的約束和監(jiān)督，從而使國資委切實(shí)履行國有資本出資人職責(zé)的職能，切實(shí)擔(dān)當(dāng)對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理的全責(zé)。當(dāng)前的主要任務(wù)是，中央要統(tǒng)一確定國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的內(nèi)容和格式，從而保證今后的各級(jí)國資委必須按照中央統(tǒng)一規(guī)定的內(nèi)容和格式來編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，并經(jīng)過同級(jí)人民代表大會(huì)的審議通過。

第二，賦予大型企業(yè)集團(tuán)更多的投資決策權(quán)，理順中央和地方投資主管部門的關(guān)系，大型企業(yè)集團(tuán)的投資項(xiàng)目只要在《政府核準(zhǔn)項(xiàng)目》內(nèi)，可以向項(xiàng)目所在地投資主管部門登記備案。

第三，國有資產(chǎn)適時(shí)推出競爭性投資領(lǐng)域，收回的資金滾動(dòng)投入各級(jí)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)。

第四，隨著改革的深入進(jìn)行，在經(jīng)營性國有資本的效率大大提高的條件下，應(yīng)將非經(jīng)營性國有資本納入到中央和地方國有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理范圍。

第五，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府對(duì)外商投資的審批權(quán)限。我國現(xiàn)行對(duì)外商投資的審批權(quán)限規(guī)定，投資總額超過1 億美元以上的重大項(xiàng)目，由國家計(jì)委會(huì)同有關(guān)部門提出初審意見，報(bào)國務(wù)院審批。沿海省、自治區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)及授權(quán)的人民政府有權(quán)批準(zhǔn)投資總額3000 萬美元以下的生產(chǎn)性項(xiàng)目（基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目除外）。這些規(guī)定仍然帶有計(jì)劃審批的性質(zhì)，考慮到我國對(duì)外商的國民待遇政策和入世后相關(guān)法規(guī)政策的完善，可以適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大地方政府的審批權(quán)限，然后逐漸取消這些審批程序。

明確宏觀調(diào)控與管理制度責(zé)權(quán)

必須改變中央與地方政府之間農(nóng)業(yè)投入職責(zé)劃分不清，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資嚴(yán)重不足的狀況。

中央政府應(yīng)加大對(duì)特別貧困地區(qū)的教育投資力度，因此要求在財(cái)稅制度方面做出改革舉措，比如增加中央和省對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)征收宏觀調(diào)控教育稅及發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的教育成本補(bǔ)償稅。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)雖具有盈利性和競爭性，但是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高國際競爭力以及引導(dǎo)民間投資等角度，中央和地方應(yīng)加大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資力度。