論城市污水處理服務(wù)的企業(yè)化

楊龍軍　劉曉君　曹　宇

城市污水處理作為重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，長期以來在傳統(tǒng)經(jīng)濟和公用事業(yè)的管理模式下，一直作為非生產(chǎn)性福利事業(yè)處于可有可無的狀態(tài)，價格與價值嚴重背離，沒有體現(xiàn)出這項服務(wù)真正的市場價值，再加之國家投資嚴重不足，導(dǎo)致污水處理設(shè)施發(fā)展緩慢，服務(wù)質(zhì)量低下，這種狀況一直持續(xù)到上個世紀的90年代才開始有所轉(zhuǎn)變。今天，隨著城市化進程的加快和經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市水資源的日益短缺和水污染的加劇，迫切要求擴大城市污水處理規(guī)模、提高污水處理率和加快污水再生利用的步伐。因此，城市污水處理服務(wù)的企業(yè)化勢在必行。

一、面臨的機遇與不利因素

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》，“十五”期間要加大污水處理力度，提高污水處理回用率，所有的城市都必須建設(shè)污水處理廠，到2005年，我國城市污水處理率要達到45%，其中50萬人口以上城市要達到60%，到2010年，所有城市污水集中處理率將不低于60%，其中重點城市的污水處理率達70%?？梢姡谖磥韼啄陜?nèi)，我國污水處理市場存在著巨大的發(fā)展空間，再加之政府管理體制改革與投資限制政策的放開，水價上調(diào)和污水處理費的征收，國內(nèi)上市公司、外資、民營資本等也在積極進入水務(wù)領(lǐng)域，這些都為污水處理行業(yè)走自我發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化道路提供了絕好的發(fā)展良機。但同時也應(yīng)看到，由于公共物品市場化目前在我國還屬于新鮮事物，污水處理服務(wù)企業(yè)化的實踐探索也僅僅開展了三四年的時間，企業(yè)化服務(wù)的發(fā)展仍面臨許多不利因素的制約：

(一)國有污水處理企業(yè)的改制問題

以自來水公司、污水處理廠為主體的國有企業(yè)由于長期以來其固有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式以及來自地方政府的嚴格管制，面臨是否能順利完成改制、是否真正做到政企分開的難題。改制的核心就是要與政府明晰資產(chǎn)、人員以及監(jiān)管的各種關(guān)系，其中富余人員如何安置、政府的權(quán)力能否下放到位等都是改制過程中需要面對的問題，其中如何妥善解決和安置好下崗、轉(zhuǎn)崗的職工將是國有企業(yè)改制面臨的一項非常艱巨的任務(wù)。因此，企業(yè)和地方政府領(lǐng)導(dǎo)要有高度的覺悟，以大局為重，不能留戀過去舊體制下壟斷性經(jīng)營和政府包攬帶來的種種權(quán)利和好處，要避免換湯不換藥，否則改制就不能及時完成，到時候，盡管這些企業(yè)有豐富的行業(yè)經(jīng)驗、技術(shù)優(yōu)勢等，但在市場化的過程中一旦錯失發(fā)展良機，也必將因缺乏競爭力而被淘汰。另外，已建污水處理設(shè)施欠賬較多，這削弱了以污水廠國有資產(chǎn)進行融資的能力，也會給轉(zhuǎn)制后的企業(yè)背上一定的財務(wù)負擔(dān)，影響企業(yè)的競爭力。

（二）配套的法規(guī)不完善

污水處理是城市的一項基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，具有一定的社會公益性，沒有完善配套的法規(guī)作保障是不行的。但由于我國水行業(yè)市場化還處在探索階段，有關(guān)政策體系缺乏系統(tǒng)性，在結(jié)構(gòu)上、內(nèi)容上、層次上還不完善；立法工作嚴重滯后，法制不健全，目前城市排水方面還沒有一個全國性的法規(guī)，地方法規(guī)也不多，使城市排水和污水處理的管理和改革難以依法有序地進行；盡管國家出臺了一系列推進城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的文件，部分省、市也出臺了相應(yīng)文件，但都停留在文件層次、屬于框架性的指導(dǎo)政策，市場化實施層次的政策還比較模糊，對一些關(guān)鍵問題，如：企業(yè)改制和優(yōu)惠政策，既缺乏可供操作的實施辦法，也沒有明確地方政府實施的權(quán)限，給地方政府落實相關(guān)政策帶來較大困難，往往造成有政策無作為的局面；政府缺乏對水行業(yè)市場化的研究、缺乏管理公共事業(yè)的經(jīng)驗，政府管理職權(quán)不規(guī)范。以上這些因素都可能造成政府在執(zhí)行決策時具有一定的隨意性，甚至可能出現(xiàn)“尋租”的違法現(xiàn)象，使企業(yè)面臨著一定的政策風(fēng)險。

（三）污水收費體系沒有完全建立

良好的收費體系是企業(yè)化方式運作的前提條件，是企業(yè)盈利的保障。由于污水處理的建設(shè)投資和運營成本較高，投資回報期長，而污水收費制度和投資償還機制尚沒有完全建立起來，使投資者面臨著一定的投資回收風(fēng)險，不僅不利于吸引社會資本，也不利于推進污水處理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。目前，大部分城市都已建立了污水收費制度，但標準較低，在0.2-0.6元/噸之間，而對于一個二級污水處理廠，即使在保本微利條件下，不包括管網(wǎng)費用在內(nèi)的價格也在0.6-0.8元/噸，所以，污水處理企業(yè)仍需要尋求政府給予一定的財政補貼，否則難于維持正常運行。

（四）污水處理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

我國污水處理廠處理能力普遍不高，處理能力較低，管網(wǎng)不配套，使污水處理設(shè)施不能按設(shè)計能力正常運營，這在一定程度上會降低轉(zhuǎn)制后企業(yè)的獲利能力。

（五）有些地方政府誠信觀念淡薄

許多案例反映出我國一些地方政府缺乏誠信，這對于投資者來說除了市場風(fēng)險外還要面臨政府的信用風(fēng)險。污水處理服務(wù)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施有著與一般商品市場完全不同的風(fēng)險特性，吸引民間投資的基本方式是特許權(quán)經(jīng)營，它建立在一攬子合同、契約之上。在前幾年即進入中國市場的國際水務(wù)巨頭中，英國泰晤士水務(wù)、法國蘇伊士昂帝歐水務(wù)、英國安格利安水務(wù)、香港國泰國際等，近來已紛紛退出中國市場，其原因就是沒有想到我國政府可以不把合同當回事，使他們遭到了損失。

二、推進企業(yè)化服務(wù)需要加緊開展和完善的工作

(一)應(yīng)進一步加強立法和有關(guān)標準的制定與完善，依法推進行業(yè)改革和加強市場監(jiān)管，制定一系列操作性強、能夠促進和保障污水處理設(shè)施建設(shè)與運行的政策，對污水處理廠的建設(shè)運營、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)督管理等進行全面、合理的規(guī)定，明確社會資本包括國外資本準入的條件和實施程序，特別要依法確立特許經(jīng)營制度，要加大各項法規(guī)、標準的執(zhí)行力度，加強依法行政和執(zhí)法監(jiān)督。

（二）要進一步理清思路，明晰政府與污水處理企業(yè)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，政府要在管理體制和企業(yè)制度改革及企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換上下工夫，加強對污水處理廠的監(jiān)管與服務(wù)，要提高改革決策的科學(xué)化、民主化程度和透明度，盡可能減少決策失誤，以免給企業(yè)造成不必要的經(jīng)濟損失。

（三）研究制定城市排水行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，特別要重視排水管網(wǎng)的規(guī)劃和配套建設(shè)，積極推進污水的資源化，保證污水處理及污水再生利用設(shè)施能力的有效發(fā)揮。

（四）加快水價改革的步伐，建立有利于促進企業(yè)加強成本控制和改善經(jīng)營的水價形成機制，界定污水處理企業(yè)成本核算的范圍，收費標準的核定應(yīng)以保本微利為原則。

（五）由于污水處理行業(yè)具有投資大、收益穩(wěn)定但回收期長的特點，因此，在加大政府投入的同時，要積極引導(dǎo)和鼓勵社會資本的參與，充分利用銀行信貸、企業(yè)債券、信托投資基金等商業(yè)融資手段籌集資金，允許多種方式的合作，但由于BOT（建設(shè)——運營——移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓——運營——移交）方式在融資、降低建設(shè)成本、提高運行管理水平、抵御風(fēng)險方面較其它建設(shè)方式具有許多無法比擬的優(yōu)越性，因此，要首先鼓勵采用，但針對我國國情這兩種方式也存在許多不適應(yīng)性，這需要政府進一步加強和完善有關(guān)BOT、特許經(jīng)營方面的法律法規(guī)建設(shè)。

三、經(jīng)營模式

在國際上，對城市污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理總體上有四種市場化模式：(一)公有公營，即公有企業(yè)或公共部門擁有并經(jīng)營；(二）公有私營，即公有但由私營企業(yè)經(jīng)營；(三）集體所有并經(jīng)營，即由社區(qū)和所有者提供；(四）私有私營，即私人擁有并經(jīng)營。目前，我國主要有前三種模式。

1.公有公營模式主要是指由政府投資建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)施運營由公有企業(yè)（包括國有、地方和集體企業(yè)）實施企業(yè)化管理，也可以通過服務(wù)合同或管理合同形式允許民營企業(yè)參與設(shè)施的運營。這種模式首先要求對我國原有的污水處理服務(wù)的事業(yè)單位進行企業(yè)化改制，進行企業(yè)化經(jīng)營，改制后的形式，可以是國有企業(yè)，也可以是公私合營的股份制企業(yè)。公有公營模式并不能減輕政府在籌措設(shè)施建設(shè)資金方面的壓力。

與傳統(tǒng)的事業(yè)單位運營體制相比，企業(yè)化改制通過引進市場管理機制，有利于降低成本、提高運營效率和改善服務(wù)質(zhì)量，在目前情況下，企業(yè)化改制是一種較穩(wěn)妥和漸進的市場化方式，是推進我國污水處理行業(yè)市場化的突破口，在這方面北京和上海的做法具有一定的示范意義，也可以借鑒深圳的經(jīng)驗，實行供排水“一體化”模式，即將原屬事業(yè)單位的污水處理廠與企業(yè)性質(zhì)的自來水公司合并，形成一個企業(yè)集團，同時經(jīng)營供水和污水處理兩種服務(wù)。

管理合同的方式是通過與民營企業(yè)簽訂管理合同和服務(wù)合同讓其參與污水處理設(shè)施的運營，通過合同簽訂，將設(shè)施運營的所有管理責(zé)任委托給民營企業(yè)，這可以加強企業(yè)對設(shè)施管理的自主性，減少政府對日常管理的干預(yù)。這種模式下的運營主體是純粹的民營企業(yè)，在提高效率和服務(wù)質(zhì)量方面有較充分的市場體制與機制保障，而且運營期間的支出和從政府取得的服務(wù)費相對穩(wěn)定，經(jīng)濟風(fēng)險較小，收益率也相對較低。

2.公有私營模式是較徹底的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化運營模式，與公有公營模式相比，這種模式有著運營效率更高、服務(wù)質(zhì)量更好的制度基礎(chǔ)。通過租賃或授權(quán)合同方式，政府將公有的運營和進行新投資的責(zé)任轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)，所有設(shè)施運營的投資、管理、贏利和商業(yè)風(fēng)險都屬于私營企業(yè)。其典型應(yīng)用模式是ROT（改造——運營——移交）和TOT（轉(zhuǎn)讓——運營——移交）。隨著實踐的發(fā)展，公有私營模式衍生出BOT（建設(shè)——運營——移交）方式，即設(shè)施的建設(shè)也由私人投資，但合同期滿后，設(shè)施所有權(quán)歸政府所有。

3.國際上的“集體所有并經(jīng)營”模式，是指經(jīng)社區(qū)成員同意，自主建設(shè)有關(guān)污水處理設(shè)施，社區(qū)組織為管理方，實施方為專業(yè)公司，費用由用戶或社區(qū)成員自己負擔(dān)。而在我國，通常所說的分散處理模式是相對于集中處理技術(shù)方式而言的，這種模式在我國實際上就是市場化分散處理模式，我國許多賓館、飯店和寫字樓很好地應(yīng)用了這一模式。對于居民小區(qū)、寫字樓和市政管網(wǎng)難以覆蓋的城市邊緣地區(qū)，與集中處理相比，這種模式具有投資少、規(guī)模小、技術(shù)要求低的特點，并且用戶對象明確，收費容易，較適宜于中小型環(huán)保企業(yè)建設(shè)和運營，可進行私有私營模式的實踐嘗試。