中國政府管理創(chuàng)新：建構(gòu)法治政府

劉靖華　姜憲利

中國的行政改革必須走出新模式

有的學(xué)者把當(dāng)代各國的政府改革和創(chuàng)新劃分為三種類型：調(diào)適型行政改革、轉(zhuǎn)軌型行政改革以及發(fā)展型行政改革。不同國家，由于社會(huì)和政治發(fā)展的不同階段，其公共行政面臨的使命和問題各不相同。英國、新西蘭、美國等西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行的政府創(chuàng)新和“新公共管理”改革在性質(zhì)上屬于調(diào)適型的行政改革，在現(xiàn)有的政府制度框架內(nèi)對(duì)政府流程、管理模式、管制手段和觀念進(jìn)行調(diào)節(jié)和改進(jìn)。非洲、拉美等很多發(fā)展中國家仍然處于“國家建設(shè)”的初級(jí)階段，這些國家面臨的更為緊迫的使命是，樹立強(qiáng)有力的政府權(quán)威和國家認(rèn)同以確保國家的統(tǒng)一、社會(huì)的安定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

中國正處于社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型階段。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上看，中國正處于初級(jí)工業(yè)化向中級(jí)工業(yè)化進(jìn)步的時(shí)期；從社會(huì)發(fā)展階段看，中國正從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化社會(huì)邁進(jìn)。當(dāng)然，中國的發(fā)展和轉(zhuǎn)型并不是均衡發(fā)生的。在國際大環(huán)境的影響下，中國在加緊實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的同時(shí)，也在積極推進(jìn)信息化的建設(shè)。在中國國內(nèi)，城市與農(nóng)村、東部與西部的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展也處在不同的階段。就是說，中國正在全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和統(tǒng)籌發(fā)展思想指導(dǎo)下，創(chuàng)造新的發(fā)展模式。這種狀況決定了中國的政府創(chuàng)新在總體上屬于轉(zhuǎn)軌型的行政改革，這個(gè)轉(zhuǎn)軌的過程充滿了各種復(fù)雜的因素，使之更加任重而道遠(yuǎn)。

政府的使命重大艱巨，不能效仿西方國家

中國現(xiàn)階段改革轉(zhuǎn)型的實(shí)際決定了政府在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要地位。中國的歷史和現(xiàn)實(shí)環(huán)境決定了政府作為工業(yè)化、現(xiàn)代化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)者的角色。作為一個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的后進(jìn)國家，只有通過政府的這種重要作用，才能使中國加快追趕世界先進(jìn)國家的步伐。以英美為代表的西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)具備了成熟、完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)體系，這樣的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境允許政府的退出和公共服務(wù)的私有化。但在現(xiàn)階段的中國，政府仍然需要承擔(dān)培育市場(chǎng)體系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)保障、建設(shè)政治文明等一系列重大使命。這一點(diǎn)使現(xiàn)階段中國政府的角色不能簡單效仿西方發(fā)達(dá)國家。

在中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上，中國政府的公共行政實(shí)際上也處在改革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。中國政府的改革轉(zhuǎn)型的基本現(xiàn)實(shí)是：“既處于由統(tǒng)治行政向管理行政轉(zhuǎn)化的歷史時(shí)期，統(tǒng)治行政并未完全退出歷史舞臺(tái)，管理行政仍未完全確立；同時(shí)又面臨知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代背景下不成熟的官僚制自身與民主和分權(quán)的矛盾”。

中國政府管理創(chuàng)新要承擔(dān)制度化、民主化雙重使命

這一基本現(xiàn)實(shí)決定了中國政府管理創(chuàng)新要承擔(dān)的是制度化和民主化的雙重使命。一方面，中國的政府管理創(chuàng)新仍然要加強(qiáng)中國公共行政的制度化和法治化建設(shè)。首先，中國雖然已經(jīng)建立了一整套類似科層制的行政體制，但并沒有實(shí)現(xiàn)真正的制度化管理。決策者的個(gè)人偏好和經(jīng)驗(yàn)經(jīng)常凌駕于規(guī)則與制度之上，因人設(shè)制、因人改制的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。其次，政府公共權(quán)力的行使還很不規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督?，F(xiàn)階段中國政府還存在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職能重復(fù)、錯(cuò)位、分離等現(xiàn)象。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理為公共部門的趨利動(dòng)機(jī)提供了機(jī)會(huì)，對(duì)某些有利可圖的公共領(lǐng)域競(jìng)相伸手，反之就相互推諉。

另一方面，同世界各國政府一樣，中國的政府管理創(chuàng)新也面臨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。在全球化和信息化浪潮當(dāng)中，建立在工業(yè)化大生產(chǎn)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代科層制公共行政體系暴露出一系列的問題和弊端，官僚主義、機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下、非人性化弊端已經(jīng)不能滿足人民對(duì)于高質(zhì)量公共服務(wù)和管理的要求，也不能適應(yīng)人民日益提高的權(quán)利訴求。正是在這樣的大環(huán)境中，西方發(fā)達(dá)國家紛紛展開了政府創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)，力圖在現(xiàn)有的公共管理制度框架內(nèi)建設(shè)“成本更小，效率更高”的政府?，F(xiàn)代科層制公共行政體系的弊端在當(dāng)前中國的政府行政管理中也不同程度地存在。因此，中國的政府管理創(chuàng)新在進(jìn)一步加強(qiáng)制度和法治建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在發(fā)展和完善現(xiàn)代行政體系的同時(shí)，努力規(guī)避和改進(jìn)其缺陷和弊端，努力建構(gòu)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的中國法治政府。

《中國政府管理創(chuàng)新》劉靖華，姜憲利等著 中國社會(huì)科學(xué)出版社2004.4 定價(jià)：136.00元（全四冊(cè)）