有進(jìn)步，但進(jìn)步有限

國土資源部日前下發(fā)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、知情權(quán)、土地補(bǔ)償費(fèi)分配等方面出臺了若干維護(hù)被征地農(nóng)民利益的新規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，仍不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬找嬗枰匝a(bǔ)貼；用地單位在同等條件下應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)；對被征地農(nóng)民視不同情況，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置；在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，并應(yīng)告知當(dāng)事人對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利；按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級人民政府制訂；土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

基于中國城市化的大背景和各地“經(jīng)營城市”的小氣候，即使我們實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)制度，征用農(nóng)地仍將加速，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的客觀趨勢，無須對此大驚小怪。但必須引起全社會高度警惕的是，如果征地補(bǔ)償安置制度不公平、不合理、不規(guī)范，征地不僅會造成財富損失，而且可能引發(fā)社會動蕩，當(dāng)前某些“開發(fā)區(qū)”土地撂荒現(xiàn)象以及被征地農(nóng)民集體上訪問題已經(jīng)給我們敲響了警鐘：征地補(bǔ)償問題事關(guān)農(nóng)民的衣食飯碗、土地價值的再分配、全社會的安定團(tuán)結(jié)，不可不慎！

透視諸多征地糾紛，不難發(fā)現(xiàn)焦點(diǎn)有二：征地是否出于公共利益需要；征地是否給予公平合理補(bǔ)償。許多征地糾紛的起因，乃是當(dāng)?shù)卣蛑肮怖妗钡钠焯枮殚_發(fā)商的私人利益服務(wù)，低價征地、暴力征地、違法征地，結(jié)果導(dǎo)致激烈沖突；即使國家基于公共利益考慮而征用農(nóng)地，如興建基礎(chǔ)設(shè)施和大型工程，如果補(bǔ)償政策出現(xiàn)偏差，仍會產(chǎn)生諸多矛盾，畢竟市場經(jīng)濟(jì)觀念已深入人心，很難要求農(nóng)民“舍小家，顧大家”，何況農(nóng)民作為低收入群體，若繼續(xù)提供“原始積累”，顯失社會公平。雖然《指導(dǎo)意見》相對于此前的征地補(bǔ)償安置規(guī)定已有重要突破，但并不能從根本上解決“公共利益的確認(rèn)”和“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定”這兩個核心問題，而且有關(guān)規(guī)定過于寬泛，經(jīng)不起進(jìn)一步追問：被征地農(nóng)民生活水平是如何衡量的？被征地農(nóng)民是否有權(quán)參與土地增值收益分配？政府干預(yù)用地單位勞動用工之舉是否正當(dāng)？聽證是否由獨(dú)立的第三方主持？聽證的結(jié)果對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑有何影響？如何約束農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)？

雖然其他國家不乏征地補(bǔ)償安置方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，偏偏我們無法實(shí)施“拿來主義”，原因在于我們的土地制度和決策程序十分獨(dú)特。如果遵循市場經(jīng)濟(jì)原則，“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定”本來不成問題，以市場交易價格為基準(zhǔn)，用地單位和被征地農(nóng)民談判即可；而我國卻是國家壟斷土地一級市場，農(nóng)村土地則屬于集體所有，因此不是用地單位和被征地農(nóng)民談判，而是國土部門向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宣布征地政策，并且由于土地市場發(fā)育不良，難以發(fā)現(xiàn)市價標(biāo)桿，于是按土地平均年產(chǎn)值的若干倍數(shù)確定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，而土地平均年產(chǎn)值并不容易準(zhǔn)確評估，倍數(shù)的確定更是彈性極大，從10倍到30倍都是合法的，因此“公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)際上難以確定。如果依據(jù)公共選擇程序，只有“出于公共利益需要”才能改變土地用途，這需要召開聽證會，規(guī)劃部門充分聽取各界意見，尊重利益相關(guān)者的意志，然后決定是否將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；而我國土地規(guī)劃是“自上而下”的，且缺乏穩(wěn)定性，不受立法機(jī)關(guān)約束，也無需聽證程序，財政動機(jī)、部門利益、長官意志即可令規(guī)劃變臉，其間自然難以避免權(quán)力尋租。

《指導(dǎo)意見》的諸多內(nèi)容相對于此前的征地補(bǔ)償安置規(guī)定無疑是一種進(jìn)步，但它所能發(fā)揮的積極作用又注定是有限的。欲真正完善征地補(bǔ)償安置制度，必須從土地制度和決策程序的改革入手，賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體資格和公共選擇權(quán)利。