國(guó)有資產(chǎn)流失原因透視

倪　娜　周曉春

國(guó)有資產(chǎn)流失，主要是指運(yùn)用各種手段將國(guó)有產(chǎn)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益以及由此而產(chǎn)生出來(lái)的國(guó)有收益轉(zhuǎn)化成非國(guó)有產(chǎn)權(quán)、非國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益和非國(guó)有收益，或者以國(guó)有資產(chǎn)毀損、消失的形式進(jìn)行流失。有粗略的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，上個(gè)世紀(jì)80年代，國(guó)有資產(chǎn)每年流失500億，進(jìn)入90年代，每年至少流失800億—1000億。因此，說(shuō)國(guó)有資產(chǎn)的流失是全方位、多渠道的，并不是危言聳聽。從國(guó)有資產(chǎn)流失的流向看，有縱向和橫向兩種?？v向是中央流向地方，政府流向企業(yè)，企業(yè)流向個(gè)人；橫向的是從國(guó)內(nèi)流向國(guó)外，從一個(gè)部門流向另一個(gè)部門，從部門流向企業(yè)，從企業(yè)流向企業(yè)等。從流失類型來(lái)看，則包括資產(chǎn)性流失、資源流失、產(chǎn)權(quán)流失、債權(quán)損失、利潤(rùn)流失等等。從流失的性質(zhì)上看，可分為合法流失和非法流失兩種。其中合法流失尤其值得引起我們的注意。因?yàn)檫@種流失是通過(guò)各種“合法”渠道進(jìn)行的，也就是說(shuō)，在國(guó)有資產(chǎn)大量流失的背后，隱藏著深刻的制度性因素。“合法”流失比非法流失更可怕，因?yàn)榉欠魇强梢钥刂频模戏魇t是無(wú)法控制的，甚至是受法律保護(hù)的。從一定意義上說(shuō)，當(dāng)我們把國(guó)有企業(yè)當(dāng)作一般的企業(yè)來(lái)運(yùn)作時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)就在有關(guān)一般企業(yè)制度的法律保護(hù)下不可抑制地大量流失。

國(guó)有資產(chǎn)流失的制度基礎(chǔ)

從制度原因上加以分析，國(guó)有資產(chǎn)的流失主要是由四個(gè)方面的原因造成的。

第一，政企、政資不分。首先，管理體制不順，行政管理職能和資產(chǎn)所有者職能不分，造成政企、政資不分，使企業(yè)依賴政府生存，資產(chǎn)流失無(wú)人問(wèn)津。其次，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，使政府各部門都爭(zhēng)著要當(dāng)所有者代表，但又對(duì)資產(chǎn)的關(guān)切度很低，因此，國(guó)有資產(chǎn)的流失就成為一種不可避免的現(xiàn)象了。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題也就是所有權(quán)問(wèn)題，這是一個(gè)最根本的問(wèn)題，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)所有者有效地承擔(dān)資產(chǎn)責(zé)任和財(cái)產(chǎn)損失。而我國(guó)的國(guó)有企業(yè)生存的背景是政府對(duì)各種資源的高度壟斷，這就使國(guó)有企業(yè)的“全民所有”成了一個(gè)悖論：在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，名義上的“產(chǎn)權(quán)所有人”即人民連自己到底擁有多少財(cái)產(chǎn)都說(shuō)不清，更無(wú)從支配及全權(quán)轉(zhuǎn)讓。其結(jié)果是使國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利私人化和財(cái)產(chǎn)責(zé)任公有化。具體來(lái)說(shuō)就是國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理層對(duì)國(guó)有資產(chǎn)享有等同于支配私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，不管是出于什么原因產(chǎn)生的虧損，企業(yè)經(jīng)理層均可不負(fù)責(zé)任，而由國(guó)有資產(chǎn)的所有者即國(guó)家來(lái)承擔(dān)。

第二，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。這種情況與法制觀念淡薄、政令管理不暢、監(jiān)督機(jī)制不健全是分不開的。在有的地方還出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)流失的“地方保護(hù)主義”，地方政府只著眼于眼前利益，對(duì)于賤賣、低估國(guó)有資產(chǎn)等現(xiàn)象不僅不予制止，反而睜一眼閉一眼，有的甚至對(duì)這些企業(yè)加以袒護(hù)，幫助國(guó)有資產(chǎn)外流拓寬渠道。

第三，負(fù)盈不負(fù)虧。企業(yè)虧損是資產(chǎn)流失的主要方面。企業(yè)長(zhǎng)期虧損就會(huì)資不抵債，給社會(huì)帶來(lái)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)的虧損面和虧損額相當(dāng)大。因此有人形象地將國(guó)有企業(yè)稱為“四負(fù)”企業(yè)，即：企業(yè)負(fù)虧、廠長(zhǎng)負(fù)盈、政府負(fù)責(zé)、銀行負(fù)債。其中企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)盈不負(fù)虧是一大弊端。企業(yè)虧損了，無(wú)人追究責(zé)任，政府對(duì)廠長(zhǎng)沒(méi)有任何約束力，這種權(quán)、責(zé)、利不清的狀況不可能不導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。

第四，轉(zhuǎn)機(jī)轉(zhuǎn)制不明。在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，轉(zhuǎn)機(jī)轉(zhuǎn)制問(wèn)題是人們最為關(guān)注的問(wèn)題之一，卻也是效果最不理想的問(wèn)題之一。有人錯(cuò)誤地認(rèn)為“轉(zhuǎn)制就是轉(zhuǎn)私”，“產(chǎn)權(quán)清晰”就是“把產(chǎn)權(quán)量化到個(gè)人”。不少企業(yè)就搞假兼并、假破產(chǎn)、逃避債務(wù)，將債務(wù)及老弱病殘留給原企業(yè)，將有效資產(chǎn)和技術(shù)骨干、精壯勞力組成一個(gè)新的企業(yè)，另謀發(fā)展。這在無(wú)形中就給國(guó)家造成了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，這種有效資產(chǎn)和技術(shù)力量的轉(zhuǎn)移也給國(guó)有資產(chǎn)帶來(lái)了很大的損失。

國(guó)有資產(chǎn)流失的主體行為

國(guó)有資產(chǎn)流失是從放權(quán)讓利的企業(yè)改革開始的。與此相適應(yīng)的企業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大，標(biāo)志著傳統(tǒng)體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)主體社會(huì)性價(jià)值取向的權(quán)力結(jié)構(gòu)被打破，以及其對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行的保障功能趨于消失。這一變化的后果是使國(guó)有資產(chǎn)在面對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的個(gè)人利益行為時(shí)失去了制度保障，進(jìn)而使國(guó)有資產(chǎn)流失成為可能。這時(shí)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)不再是單一的政府官員身份，而是同時(shí)具有了國(guó)家政府利益和企業(yè)職工利益雙重代表的身份，在國(guó)家政府利益和企業(yè)職工利益的天平上，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者更容易作出偏向于后者的傾斜選擇。因?yàn)椴荒転槁毠ぶ\利益已經(jīng)意味著要冒因失去職工支持而動(dòng)搖政府信任、從而危及其社會(huì)地位的風(fēng)險(xiǎn)。況且經(jīng)營(yíng)者自身的經(jīng)濟(jì)利益不僅已與企業(yè)職工利益相關(guān)，而且往往大大高于一般職工的經(jīng)濟(jì)利益。這時(shí)很容易產(chǎn)生企業(yè)經(jīng)營(yíng)者與職工共同“暗算”國(guó)有資產(chǎn)的局面，國(guó)有資產(chǎn)的流失也就自然成為了社會(huì)現(xiàn)象。

比如有的國(guó)有企業(yè)為了安排子女、家屬就業(yè)，投入大量資金、技術(shù)、物資開辦大集體等各類“三產(chǎn)”產(chǎn)業(yè)時(shí)，采取的手段有：讓出適銷對(duì)路產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)給“三產(chǎn)”公司，為“三產(chǎn)”公司提供貸款擔(dān)保等等。這些產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移程序都是僅憑協(xié)商或領(lǐng)導(dǎo)意見而確定進(jìn)行的，絕大部分手續(xù)不全，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移無(wú)帳可查，是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)累積性流失的重要原因之一。

當(dāng)認(rèn)識(shí)到以兩權(quán)分離為理論基礎(chǔ)的承包制無(wú)法使國(guó)有資產(chǎn)走出低效運(yùn)行的困境、也不能使國(guó)有企業(yè)糾正短期行為時(shí)，我們就把以明確界定企業(yè)產(chǎn)權(quán)為核心的現(xiàn)代公司制度的確立作為國(guó)有企業(yè)的改革目標(biāo)，希望通過(guò)這種制度的建立實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的增值保值。然而產(chǎn)權(quán)制度改革同樣難以遏制國(guó)有資產(chǎn)的流失，企業(yè)重組中低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值、企業(yè)破產(chǎn)中分割轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)、公司經(jīng)營(yíng)中向個(gè)人傾斜的送股、配股以及股息、紅利分配等，無(wú)不使國(guó)有資產(chǎn)流失的閘門越開越大。而且在這種流失中不僅有經(jīng)營(yíng)者和企業(yè)職工的參與，還加入了地方政府的力量。就企業(yè)而言，一方面要求有完全的自主權(quán)，因?yàn)槿魏瓮獠扛深A(yù)都是對(duì)自身權(quán)力自由的限制，另一方面又不愿徹底擺脫政府管制，因?yàn)橄Ｍ柚恼攉@得有關(guān)收益。就政府而言，同樣不愿徹底放棄對(duì)企業(yè)的權(quán)力和利益，因?yàn)榈胤秸睦婧驼?jī)都要以所轄企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)。最后的結(jié)果是，地方政府與企業(yè)及其職工在“抓住時(shí)機(jī)、加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”和“為官一任，造福一方”的宗旨下結(jié)成三位一體的利益共同體。既然是利益共同體，必然以自身最大利益為原則，受到侵害的只能是國(guó)有資產(chǎn)。

內(nèi)部人控制現(xiàn)象

我國(guó)的內(nèi)部人控制現(xiàn)象中所說(shuō)的“內(nèi)部人”并不持有本企業(yè)的股份，不是企業(yè)法律上的所有者，企業(yè)資產(chǎn)仍歸國(guó)家所有。

在我國(guó)的體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，“內(nèi)部人控制”是隨著政企分開和放權(quán)讓利的推進(jìn)而逐步形成的。在企業(yè)自主權(quán)擴(kuò)大、行政干預(yù)和控制減弱的同時(shí)，其它的控制措施并沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的作用。企業(yè)不斷地要求上級(jí)放權(quán)，而所謂的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)根本沒(méi)有發(fā)揮對(duì)內(nèi)部人的監(jiān)督和控制作用，致使很多企業(yè)的內(nèi)部人處于完全自由的狀態(tài)，成了“無(wú)主管企業(yè)”。一些企業(yè)內(nèi)部人員千方百計(jì)把國(guó)家財(cái)產(chǎn)化為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，通過(guò)轉(zhuǎn)移、逃債等方法使得個(gè)人得利而把包袱甩給國(guó)家，造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

“內(nèi)部人控制”問(wèn)題仍屬于體制問(wèn)題。政企不分的體制和國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層必然產(chǎn)生對(duì)上的依附性、服從性和被動(dòng)性，他們必須在“眼睛朝上”還是“眼睛朝下”之間做出選擇。只要這些廠長(zhǎng)和經(jīng)理還是“官員”，還處于政企沒(méi)有分開的利益機(jī)制的牽引之下，“經(jīng)營(yíng)領(lǐng)導(dǎo)”和領(lǐng)導(dǎo)被“經(jīng)營(yíng)”就仍然會(huì)是國(guó)有企業(yè)所有頑癥的根源。因?yàn)楸弧敖?jīng)營(yíng)”的領(lǐng)導(dǎo)往往憑關(guān)系親疏、個(gè)人好惡來(lái)選拔企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者，而企業(yè)的利益往往和官員們的私人利益相背離，結(jié)果就是出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制失控”的危機(jī)，國(guó)有資產(chǎn)就會(huì)處于不斷流失的狀態(tài)之中。

內(nèi)部人權(quán)力的擴(kuò)大帶來(lái)的惡果不容忽視。首先是導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)的低市場(chǎng)績(jī)效和大量國(guó)有資產(chǎn)的流失。內(nèi)部人控制權(quán)的擴(kuò)大與國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的下滑呈現(xiàn)非常明顯的相關(guān)性。他們很容易通過(guò)一些手段把企業(yè)資產(chǎn)化為私有。最常見的就是經(jīng)理人員和自己親朋好友的私人企業(yè)進(jìn)行生意往來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)在不平等的交易中逐漸流失。其次是導(dǎo)致了收入差距的擴(kuò)大，引起人們的普遍不滿和社會(huì)矛盾的激化。經(jīng)理階層除了工資高于普通工人外，更多地受益于“在職消費(fèi)”，比如利用公款吃喝、娛樂(lè)等。這種事實(shí)上的收入差距過(guò)分懸殊，嚴(yán)重影響了工人們工作的積極性，并最終威脅到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。第三，由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人員的任免權(quán)還掌握在政府手中，對(duì)這一位置的追求導(dǎo)致了大量的腐敗和尋租行為。在內(nèi)部人控制的企業(yè)中，總經(jīng)理的位置意味著各種各樣的好處和巨大的利益，很多人為了得到這一位置，往往使盡各種手段，對(duì)政府官員進(jìn)行賄賂。這不僅影響了政府的工作效率，更使百姓對(duì)政府產(chǎn)生不信任感，影響了政府的聲譽(yù)。

針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的上述原因，建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、管理新體制，必須建立高效率的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)體制和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的法律體系。在貫徹新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管條例時(shí)，對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失的三大原因尤其應(yīng)該注意。