人民代表如何代表人民

孫　展　陳利華　徐海屏

全國人大日益成為一個展開積極辯論的地方，一個推動民眾關(guān)心的議程的論壇。在本次兩會前夕，一些人大代表開始積極探索溝通民意的途徑，并且建議設(shè)立更為制度性的渠道。這與十六大提出的“豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”的思路緊密契合

“群眾打來電話，第一個問題總是問‘人大代表在哪里?！?月6日，來自浙江義烏的全國人大代表周曉光對中國《新聞周刊》說。這位42歲的浙江民營企業(yè)家，因為自費打廣告征集議案，成為本次兩會上的熱點人物。

周曉光說，從2004年1月18日到2月8日，她連續(xù)20天在義烏電視臺播出了征集議案的廣告后，為此開通的熱線，每天都能接到上百個電話。

此后，在全國各地，人大代表們掀起了聯(lián)合媒體公開向社會征求議案的浪潮。這在今年兩會前夕就成為一個引人矚目的“亮點”。

周曉光對自己的示范效應(yīng)始料不及，她說：“我相信這個辦法不是惟一的，也不一定是最好的。”

激活公民參政渠道

臨近兩會，“肝膽相照”論壇愈發(fā)熱鬧起來，這里的3萬多名注冊會員，發(fā)起了一場活動——尋找全國人大代表或全國政協(xié)委員，希望他們在兩會上就“保護乙肝病毒攜帶者的合法權(quán)益”提交議案或提案。

至少在一個月前，網(wǎng)友們就開始尋找代表和委員們的聯(lián)系方式，并公布在論壇上，而全國政協(xié)委員王智瓊公開征集提案的消息在“肝膽相照”論壇里貼出后，一天之內(nèi)就收到了40多份來自乙肝病毒攜帶者的提案。

到目前為止，整個“肝膽相照”的網(wǎng)友們得到6位代表、委員的聯(lián)系方式。這項行動的積極參與者汪洋(化名)說，他們都是在媒體中公開征集議案、提案的代表和委員。他們的努力已得到回應(yīng)：有消息稱，來自湖北的一位全國人大代表可能提交“關(guān)于盡快制定《反歧視法》的建議，全國政協(xié)委員朱永新也提交了關(guān)于制定《保護乙肝病毒攜帶者權(quán)利法》的建議。

汪洋說，尋找代表、委員代言，是希望乙肝病毒攜帶者們能夠用“理性的方式，有步驟地達到維權(quán)的目標(biāo)”，他們的最終目標(biāo)就是制定能夠保護自己的法律，而要實現(xiàn)這個目標(biāo)只有通過人大。

“目前，越來越多的代表和委員通過廣告和網(wǎng)絡(luò)來征求議案，我認(rèn)為這是不小的進步，這至少給我們找到了一條反映我們心聲的途徑，以前在一些城市，老百姓為了反映自己的情況，只能在開兩會期間站在會場門口，拿著材料等代表，現(xiàn)在代表都愿意站出來了。”汪洋說。

“全國人大日益成為一個展開積極辯論的地方，一個推動民眾關(guān)心的議程的論壇。”3月4日，本次全國人大會議開幕前夕，一則外電評論說。

隨著社會的日益多元化和民眾參政熱情的提高，他們中的許多人都希望能夠通過一定的途徑，把自己的呼聲和建言反映到?jīng)Q策層。而人民代表大會，無疑是人民意見有序表達的最佳制度途徑。

近幾年來，一個無可置疑的趨勢是，人大漸成各種民意匯集的平臺。因此，如周曉光這樣的人大代表，也日益成為各種關(guān)心國家事務(wù)的公民“追逐”的人物。

31歲的王錦思原是沈陽一家媒體的記者。2001年初，他辭職來到北京，試圖通過人大代表使“隆重紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭”的建議得到國家采納。

當(dāng)年5月，王錦思偶然看到報紙上介紹九屆全國人大代表胡亞美要在兒童醫(yī)院門口舉行義診，于是他也到患者隊伍中排隊等候，直到見到胡亞美并說明了自己的意圖。王的執(zhí)著打動了胡亞美，胡允諾在2002年兩會期間，聯(lián)合其他人大代表向議案組提交議案。但是這一有著30名代表簽名的議案最終沒有被采納，而胡亞美的任期也到期了。2003年，這個建議轉(zhuǎn)交到十屆全國人大代表王忠誠手中，王再次在會上提出，同樣沒有結(jié)果。

2004年，王錦思又一次開始了聯(lián)絡(luò)全國人大代表的工作，他向不同的人大代表發(fā)去信件。

與王錦思的“單兵作戰(zhàn)”不同，浙江自由職業(yè)者溫克堅組織了一個向人大代表建議《落實義務(wù)教育》的簽名活動，這個活動自2004年2月中旬開始，到3月初已經(jīng)在網(wǎng)上征集到700多人的簽名。為了能將建議和簽名親手交給人大代表，溫克堅通過電話與浙江省人大代表辦公室取得了聯(lián)系。在那里，溫獲得了一份全國人大代表的名單。但工作人員告訴他，“通訊地址不能提供?！?/p>

幸運的是，溫在代表名單中發(fā)現(xiàn)了一些自己熟知的企業(yè)家的名字，于是向他們發(fā)出了5封信件和2封電子郵件，這一舉動目前沒有得到回應(yīng)。

2004年2月26日，以“打假”、“反偽”、“業(yè)主維權(quán)”等事件名聲大噪的王海、司馬南、秦兵、舒可心等人，在北京保利劇院聯(lián)合舉行了一場新春答謝會。會上，四人正式宣布成立了一個“維權(quán)小組”，并提出要向人大代表建言修改《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》。

多年來各自獨立的維權(quán)經(jīng)歷，使得小組的四位成員都意識到人大代表在維護公民權(quán)利和社會正義過程中的重要性。

“我們天天使用法律，知道所有的一切要想成為真正有影響的規(guī)則只能通過法律。而制定法律的惟一通道就是人大?！遍L期從事維權(quán)活動的律師秦兵談起親身感受時說。

秦兵接觸的第一位全國人大代表是來自北京的羅益峰，兩人在2003年初相識之后，秦經(jīng)常邀請羅益峰參加各種討論會，兩人由此相互熟知。2004年2月，山東的全國人大代表王元成主動打電話給秦兵，向他咨詢了一些關(guān)于拆遷補償?shù)姆蓡栴}，并表示要就有關(guān)方面的內(nèi)容向人大提交議案。“這是目前為止惟一主動與我聯(lián)系的人大代表，但卻是一個很好的開端?！鼻乇f。一年下來，他試圖接觸的人大代表不下100名，“但是能夠真正接觸到的不到10位”。

曾經(jīng)積極參加北京市區(qū)級人大代表選舉的舒可心表示，人大現(xiàn)在正發(fā)揮著非常重要的作用，只要能夠?qū)⒚褚馀c人大代表的溝通渠道打通，那么人民的聲音就會被廣泛注意，進而成為高層決策的重要依據(jù)。

將人民智慧貢獻于國家

進入3月，與兩會代表一起忙碌的還有北京市律師協(xié)會憲法與人權(quán)委員會主任吳革。這位并非人大代表的法律界專業(yè)人士，早已準(zhǔn)備好四個完整的議案交給了不同的人大代表，托付他們在會議中提出。

這其中包括“修改土地法與房地產(chǎn)管理法”、“消除對乙肝攜帶者的就業(yè)歧視”、“修改刑法第176條保障非公經(jīng)濟平等的經(jīng)營權(quán)”、“關(guān)于制定公民文明素質(zhì)教育促進法”等議案。

“這已經(jīng)不是第一年從事這樣的活動?！眳歉镌诮邮苤袊缎侣勚芸酚浾卟稍L時表示。2003年初，長期代理農(nóng)民工維權(quán)案件的吳革產(chǎn)生了通過立法來保障農(nóng)民工合法權(quán)益的想法，利用春節(jié)期間，他對北京市的農(nóng)民工市場展開調(diào)研，隨后撰寫了調(diào)研報告。在此基礎(chǔ)上，他擬定了一份《關(guān)于立法保障進城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民合法權(quán)益的議案》。在這份議案中，吳革以大量的事實論述了農(nóng)民工權(quán)益受到侵害的現(xiàn)狀，以及立法的必要性和可行性。

2003年3月，吳革將此議案交給了前來參加兩會的全國人大代表?！八麄冇行┦俏业目蛻?，有些則是我的朋友。”吳革并不隱諱自己利用這些“特殊”關(guān)系去影響這些人大代表。

在與代表們?nèi)〉霉沧R之后，這個議案被聯(lián)名提交到人大提案組，并最終成為人大常委會確立的76件立法規(guī)劃之一。

“這對我是一個鼓舞，”吳革說，“現(xiàn)有的制度設(shè)計中已經(jīng)存在了一些公民參政、議政的通道，關(guān)鍵是要利用合法的手段將這些通道激活?！?/p>

吳革并不愿把自己的方式看作是普通的民意表達，“這實際是一種雙向的行為，既可以被看作為普通農(nóng)民工利益代言，同時也可以被看作為人大代表起草議案提供服務(wù)?！睂嶋H上，在這次議案被成功接納之后，已有不少代表開始主動聯(lián)系吳革，要求他幫助撰寫議案?！坝行┐黹_始僅僅是一個想法，而我接到這個想法之后要進行大量調(diào)研，并用規(guī)范的法律用語形成議案交給他們?！?/p>

吳革談到，在從事法律援助的過程中，自己每年都要接受幾千名普通民眾的法律咨詢。通過這些被侵權(quán)的普通公眾，更容易了解民意最迫切需要解決的問題，以及當(dāng)前法律存在的漏洞，而職業(yè)的法學(xué)訓(xùn)練又可以幫助自己把這些意見形成規(guī)范的、有價值的議案，然后利用與人大代表良好的互動關(guān)系為這些民意尋求最佳的出口。

民眾與代表互尋溝通渠道

就在溫克堅們尋找人大代表的同時，像周曉光這樣的人大代表也開始探索與民意溝通的途徑。

周曉光是2003年1月首次當(dāng)選十屆全國人大代表的，當(dāng)年3月，她領(lǐng)銜提出了5個議案和建議，都是關(guān)于商業(yè)貿(mào)易方面的。由于收集民意和準(zhǔn)備議案時間短暫，周對議案的質(zhì)量和數(shù)量很不滿意。會議結(jié)束后，她就決心聘請專業(yè)人才做好調(diào)研工作。

當(dāng)年10月，在當(dāng)?shù)卣膸椭?，她建立了一個議案調(diào)研小組，5名成員都是金華、義烏已退居二線的老干部。

春節(jié)臨近了。周曉光靈機一動，將原本普普通通的企業(yè)賀歲廣告變成了人大代表征集議案的廣告，廣告費花了8千元。

“只有這樣才能讓全體義烏人知道，他們身邊就有一位全國人大代表?！敝軙怨庹f。她還在當(dāng)?shù)卣膸椭略O(shè)立了聯(lián)系點辦公室，并開通了議案調(diào)研專線電話。

收獲遠遠超出了她的預(yù)期。周曉光告訴本刊記者，本次她將提出15個議案、25個建議，涉及商業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)民、公檢法工作、人大工作、婦女、能源、教育、衛(wèi)生等方方面面?！?0%來自本次調(diào)研成果?！敝軙怨庹f。

周曉光此次將提出一個要求制定《司法鑒定法》的議案，因為在她收到的信息中，有十幾人不約而同提到司法鑒定的“標(biāo)準(zhǔn)”問題?！拔覀兣c法院進行探討，發(fā)現(xiàn)這是一個普遍性問題，于是就此提出議案?！?/p>

周曉光的舉動一石激起千層浪。

廣為人知的，是河南的例子。2月下旬，《大河報》、河南電視臺、河南報業(yè)網(wǎng)聯(lián)合了四名全國人大代表向社會公眾征求議案，僅僅通過電話熱線就整理記錄了115個問題。而在此前的河南省兩會前夕，《大河報》也聯(lián)合省人大代表公開征集議案，“兩天時間，接進來200多個電話”?！洞蠛訄蟆诽钩?，這是由于“周曉光引發(fā)的效應(yīng)”，它們主動和人大代表聯(lián)系，而人大代表也有這樣的迫切需求，通過省人大的努力，雙方牽手走到了一起。

此后，北京市10名人大代表也聯(lián)合媒體公開征集議案，而四川、重慶、河北等地也紛紛傳來類似的消息。

如果說周曉光的舉措是得到政府支持的“個人創(chuàng)舉”，另一位浙江籍全國人大代表，浙江富潤集團總經(jīng)理趙林中更早就開始尋找一種“正規(guī)途徑”。

1998年，剛剛當(dāng)選為全國人大代表的趙林中向諸暨市人大常委會提交了一份報告，希望通過人大協(xié)助征集公眾議案。市人大則以文件的形式通知到各單位和團體，而當(dāng)?shù)貓蠹?、電臺、電視臺等媒體對此作了詳細(xì)的報道。

自那以后，趙林中每年都能收到200多封來信。趙則將這些來信整理成議案或是建議：1998年是69件，1999年為75件，2000年為54件，2001年79件，2002年100件，2003年達到了122件。趙林中對本刊記者說，今年準(zhǔn)備提出83件，其中近60件直接來自群眾的建議。

但是，趙林中不接待來訪，也不接電話，所收到的材料都是信件書面的形式，以免此類工作過度干擾正常的工作，“否則的話，我的企業(yè)也不用搞了?！北M管如此，趙林中還是需要企業(yè)員工來幫忙整理資料，這是否在侵占企業(yè)的人力資源呢？對此，趙林中笑著說，“賬不能算這么細(xì)?！?/p>

另一位在河南公開征集議案的全國人大代表、民營企業(yè)家陳澤民，為了接待來訪者和整理資料，干脆從董事長辦公室抽調(diào)了2人來專門負(fù)責(zé)此事。

而據(jù)周曉光介紹，除那8千元的廣告費，她的議案調(diào)研小組“成立4個多月用了1萬2千多元”，何況，辦公室是由義烏市建設(shè)局無償提供，智囊團成員們則不愿領(lǐng)取報酬，只領(lǐng)出差費和電話費。

相對這些熱心的企業(yè)家而言，更多的人大代表就不一定有這么多便利條件。趙林中就承認(rèn)，與他相比，“農(nóng)民代表們就沒這么多方便了”。在河南公開征集議案的全國人大代表、黃河科技大學(xué)校長胡大白女士，只能每天下班后利用休息時間讓同事幫忙一起整理資料?！皼]法靠別人，只能找單位幫忙。”胡大白說。

對于近3000多全國人大代表和更多的地方人大代表來說，他們被人民選舉出來，就是為了代表人民對國家大事行使權(quán)利。反映民意，是其最基本的職責(zé)。但是，在實踐中，征集民意，卻需要相應(yīng)的渠道和成本，包括時間、精力和財力。在目前，至少在制度層面，民眾表達民意和代表征集民間，其渠道尚待進一步建設(shè)。

制度建設(shè)呼之欲出

分析人士指出，伴隨著新一輪人大代表與民意表達的互動，一種公民通過合理、有序的方式來參政的新模式在醞釀之中。而這也與十六大報告中提出的“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”的思路緊密契合。

著名選舉問題專家、中國政法大學(xué)教授蔡定劍對這種現(xiàn)象予以肯定?！叭舜蟠砼c民意之間的良性互動，有利于立法的民主化和科學(xué)化?！辈潭▌€介紹說，國外公民參與立法的途徑主要有“立法聽證”、“院外集團游說”、“公民直投”、“利用社團組織”、“直接游說議員”等諸多方式。其中歐洲國家通常使用社團組織的形式，而美國更加常見的則是院外集團的游說。

更有專家認(rèn)為，立法事關(guān)權(quán)利與資源的分配和再分配，民意的廣泛介入是防止立法部門化、地方化傾向的重要手段。專家指出，人民代表是民意表達的重要途徑，而此前人大代表與民意之間溝通渠道存在的堵塞，使得不少民意要通過上訪等其他路徑進行表達。

2003年出現(xiàn)的“信訪洪峰”則成為其中一種極端的表現(xiàn)，而這也為新一屆人大代表風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，真正落實“人民代表代表人民”提供了新契機。

在采訪過程中，眾多代表坦言在新一輪人大代表人盡其責(zé)的浪潮中，“感受到了沉重的壓力和重大的責(zé)任”。利用媒體公開征集議案的河南代表陳澤民表示，在任期內(nèi)持續(xù)征集議案、接待來訪者將成為他“正常工作的一部分”，兩名秘書也將長期“兼職”，協(xié)助他接待來訪、整理資料。陳同時還建言，應(yīng)該將聯(lián)系人大代表的渠道制度化，比如設(shè)立人大代表熱線，讓人大代表每月輪流值班，開通人大代表信箱等等。

積極向人大代表建言的吳革，則從法治的角度表達了自己的感受，“應(yīng)該承認(rèn)不同的公民群體有不同的利益訴求，而法治的真正精髓則在于不同利益訴求相互博弈的平衡，在立法過程中引入更多的民意因素，最終有利于維護法律的公平和公正?！?/p>