救災(zāi)制度待變

段宇宏　李　楠

中國獨(dú)特的救災(zāi)體系，幾十年來績效甚巨。但單以行政手段和動(dòng)員、平衡、協(xié)調(diào)，要應(yīng)對當(dāng)下的問題仍是捉襟見肘

7月18日，國際紅十字會(huì)籌款與公關(guān)代表托瑞爾風(fēng)塵仆仆從淮河災(zāi)區(qū)回京，還沒來得及吃午飯就接受了中國《新聞周刊》的采訪。

7月12日，托瑞爾與國際紅十字會(huì)東亞地區(qū)辦事處救災(zāi)代表尼爾斯等6人組成的考察組分別考察了安徽、江蘇等受災(zāi)嚴(yán)重的地區(qū)。

托瑞爾在災(zāi)區(qū)感受是，情況比較嚴(yán)重，有的水位達(dá)到歷史最高點(diǎn)，很多人已被安全撤離，中國組織的救災(zāi)工作給他留下不錯(cuò)的印象。

跟國外相比，中國的救災(zāi)體制的確有不同之處。國際紅十字會(huì)東亞地區(qū)宣傳代表弗朗絲女士認(rèn)為：“惟一不同之處就是，在中國，政府和軍隊(duì)起到主導(dǎo)作用，西方國家卻是由紅十字會(huì)來擔(dān)當(dāng)主要救助角色。”

1998年長江特大洪水中，中國調(diào)動(dòng)近60萬部隊(duì)和近600萬民眾投入到抗洪搶險(xiǎn)，中央至地方的各級官員親自上陣督戰(zhàn)，一些解放軍戰(zhàn)士和平民百姓為抗洪英勇捐軀，終于戰(zhàn)勝洪水。這既是中國政府和軍隊(duì)在救災(zāi)工作中充當(dāng)主導(dǎo)角色的明證，也是令外國人驚嘆的特點(diǎn)之一。

托瑞爾表示，國際紅十字會(huì)將向其它178個(gè)成員發(fā)出呼吁，立即展開對中國的救災(zāi)援助?！跋乱徊骄褪菍で笤Y金，沒有資金，這些救助措施無法實(shí)施！”

救災(zāi)資金之困

此時(shí)，正如往年一樣，困擾著災(zāi)區(qū)救援的最大障礙仍然是錢。

在民政部救災(zāi)救濟(jì)司救災(zāi)處的辦公室里，掛著一幅災(zāi)害響應(yīng)級別和程序示意圖。救災(zāi)處處長閆志壯對中國《新聞周刊》記者說：“此次淮河水災(zāi)起初是三級響應(yīng)，7月11號直接提升為一級”。

從7月9日起，閆志壯隨民政部副部長楊衍銀率領(lǐng)的工作組趕赴災(zāi)區(qū)指導(dǎo)救災(zāi)，查訪了江蘇淮安、泰州、揚(yáng)州等地，13日返回北京。談到災(zāi)區(qū)見聞，他說，“這是淮河流域近年來較大一次洪災(zāi)，情勢比較嚴(yán)峻，內(nèi)澇嚴(yán)重，轉(zhuǎn)移安置人口較多，壓力很大。不過民政部和財(cái)政部下?lián)艿膽?yīng)急資金幾天內(nèi)就到位了，受災(zāi)群眾的生活已得到初步安置。”

據(jù)中國《新聞周刊》記者在災(zāi)區(qū)所見，從目前的情況來看，受災(zāi)群眾的基本生活保障短時(shí)間內(nèi)沒有問題，但救災(zāi)資金的短缺是個(gè)不容回避的現(xiàn)實(shí)問題。

江蘇省盱眙縣民政局副局長王忠繼告訴記者，每天安置災(zāi)民的基本生活費(fèi)用就要50萬元。但是相比需求，財(cái)政的支出能力顯然過于薄弱。盱眙縣財(cái)政撥款用于安置的費(fèi)用只有40萬，江蘇省下?lián)芰?00萬，平均下來該縣每位災(zāi)民能攤到不到三塊錢。王忠繼說，即使樂觀地估計(jì)，洪水很快就會(huì)退去的話，災(zāi)民全部返鄉(xiāng)也要兩到三個(gè)月才能完成，該縣安置部分的資金缺口預(yù)計(jì)將達(dá)5000萬之多。

中國現(xiàn)行的救災(zāi)體系的一個(gè)基本方針是，“救災(zāi)資金分級負(fù)擔(dān)，以地方為主”。中央的救災(zāi)撥款僅為一小部分，安徽境內(nèi)受災(zāi)嚴(yán)重的縣多為農(nóng)業(yè)大縣，地方財(cái)政本身就非常緊張，救災(zāi)資金短缺的問題將會(huì)廣泛存在。

在民政部的預(yù)算里，每年有22億的特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助費(fèi)。這筆錢主要有兩個(gè)用途，一是應(yīng)對新災(zāi)的應(yīng)急資金(轉(zhuǎn)移安置)和恢復(fù)重建，二是全年因各種自然災(zāi)害造成民眾的口糧短缺的救濟(jì)。在民政部的這部分支出中，“口糧款”的比例非常大，平均下來每年大約需要16億至17億。今年以來，民政部的這部分預(yù)算已經(jīng)使用了135590萬元，資金不足已成鐵定的事實(shí)。

民政部救災(zāi)救濟(jì)司副司長鄒銘認(rèn)為，資金出現(xiàn)缺口的主要原因還在于預(yù)算太少。國外的慣例是救災(zāi)資金一般按照GDP的一定比例逐年增加的，經(jīng)費(fèi)的管理也是采用靈活的基金制，由救災(zāi)主管部門統(tǒng)一管理，輕災(zāi)年結(jié)余可轉(zhuǎn)下一年度。但中國現(xiàn)在還是中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出，在應(yīng)急時(shí)很難打出提前量。1995年，民政部就提出了設(shè)立救災(zāi)基金制的想法，但一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

救災(zāi)法規(guī)待立

民政部政策研究中心的李慷處長告訴中國《新聞周刊》，在救災(zāi)過程中，民政部僅負(fù)責(zé)災(zāi)民的日常生活救助，生產(chǎn)損失和基礎(chǔ)設(shè)施損失的重建涉及到發(fā)改委、水利部、交通部等若干個(gè)部委。

中國現(xiàn)行的救災(zāi)體制的“特點(diǎn)”之一是政出多門，救災(zāi)管理工作條塊分割，不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度。

經(jīng)歷1998年的特大洪災(zāi)，痛定思痛之后，民政部下發(fā)了《關(guān)于救災(zāi)體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，在遼寧、浙江、廣東三省進(jìn)行了救災(zāi)體制深化改革試點(diǎn)。據(jù)稱，在進(jìn)行了試點(diǎn)的地區(qū)，災(zāi)情管理水平和災(zāi)情等級劃分有了明顯的進(jìn)步，一些地區(qū)還制定了救災(zāi)工作的地方性法規(guī)。遺憾的是，試點(diǎn)工作未能在全國進(jìn)一步推廣，其他地區(qū)的救災(zāi)體制仍停留在過去的老路上。

中國救災(zāi)領(lǐng)域內(nèi)法制建設(shè)的滯后也阻礙著救災(zāi)工作的有效開展?；春臃姥纯傊笓]部副主任徐英三說，今年淮河防汛工作的一個(gè)突出特點(diǎn)是依法防汛抗洪，因?yàn)橹袊呀?jīng)有了《防洪法》。但是，在減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域，尚無一部基本法律。到目前為止，民政部惟一一個(gè)與救災(zāi)相關(guān)的法規(guī)是以部長令形式出臺的《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》。

從美國的“9·11”事件救災(zāi)工作中得到啟發(fā)，民政部認(rèn)為出臺一部《救災(zāi)法》十分必要，此事醞釀已久。《救災(zāi)法》的出現(xiàn)，對救災(zāi)體制的建設(shè)完善影響深遠(yuǎn)。每當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，光依靠行政手段，政策、文件、通知缺乏約束力。

根據(jù)來自民政部的消息，《救災(zāi)法》的制定已經(jīng)提上了日程。據(jù)《救災(zāi)法》起草小組組長、國家行政學(xué)院杜鋼建教授透露，8月初起草小組將拿出兩套并行方案，一是《救災(zāi)法》，爭取納入人大立法程序，二是《災(zāi)害應(yīng)急條例》，爭取納入國務(wù)院立法程序。