《學生傷害事故處理辦法》制定與適用的若干重要問題

張文 王大泉

編者按 教育部制定的《學生傷害事故處理辦法》的頒布，在教育界、司法界乃至全社會引起關注。《該辦法》具有較強的針對性和可操作性，對學生傷害事故的預防和處理非常實用。

許多地方的教育工作者積極、主動、認真地學習《辦法》。為了幫助教育工作者正確理解學習《辦法》中遇到的一些問題，我們特邀請教育部政策研究與法制建設司法制工作處的負責同志撰寫此文作答。如果讀者對《辦法》仍存在某些疑問，請及時與我們聯(lián)系，我們將請有關專家為您解答。

教育部制定的《學生傷害事故處理辦法》（以下簡稱《辦法》）自2002年9月1日起正式實施后，引起了廣大教育工作者和社會各界的普遍關注?！掇k法》實施后，在指導學校有針對性地開展安全工作、促進學生傷害事故妥善及時處理等方面，發(fā)揮了比較明顯的作用。但是，實踐中對《辦法》的原則與規(guī)定也存在片面、甚至是錯誤的理解，因此，本文擬針對《辦法》制定和實施過程中所涉及的幾個重要問題，加以說明和解釋，以利于《辦法》的理解和適用。

一、《辦法》的起草是實踐的需要，旨在為學校預防和處理學生傷害事故提供法制框架和制度保障。

近年來，學生的人身安全和有關人身傷害事故處理等問題，已經(jīng)成為教育領域的熱點問題之一。媒體相繼報道了許多在校學生的傷害賠償案件，其中所反映出的學校、家長各方，在預防和處理學生傷害案件中的矛盾與困惑，在教育領域和社會各界引起了廣泛的關注和討論。概括而言，學生傷害事故困擾學校，原因主要反映在三個方面：一是缺乏認定事故責任的具體法律依據(jù)。雖然有關的司法解釋中對處理校園傷害的問題做出了規(guī)定，但這些規(guī)定過于原則，在實踐中難于被學校、家長很好地接受和運用。因此，一旦就學生傷害事故的責任發(fā)生糾紛，在學校是否有責任及賠償范圍等問題上就難于達成一致意見，致使事故難以盡快得到妥善解決。二是缺乏明確的處理程序。實踐中雖然有一些案件采取了司法途徑解決，但是司法途徑從社會效率的角度并不是最好的選擇，因此大多數(shù)的案件仍然是通過協(xié)商或調(diào)解的方式處理的。但由于缺乏有關的程序性規(guī)定，協(xié)商或調(diào)解的效率和結(jié)果的公正性也往往會受到影響。三是學校缺少具體籌措賠償經(jīng)費的渠道和辦法。

這些問題的存在，使得學生傷害事故的處理就成了擺在學校、教師面前的一道難解的題。特別是近幾年來，在此類的訴訟中學生家長往往提出巨額賠償要求，而司法機關有的從保護弱者的角度出發(fā)，在判決中又不適當?shù)丶又亓藢W校責任如有的認為學校要負監(jiān)護責任）。這些案件經(jīng)過媒體的報道，給學校特別是廣大中小學帶來了很大的壓力。最為直接的表現(xiàn)就是許多學校為了避免事故的發(fā)生，采取了消極防范的手段，如減少學生的活動，甚至取消了體育課的某些科目，等等。這種狀況，不僅使得按照素質(zhì)教育的要求，應當組織學生開展課外活動和社會實踐等活動難于落實，甚至對學校教育教學活動的正常開展都產(chǎn)生了消極的影響。實際上，學生傷害事故使我們在一定程度上面臨這樣的選擇，是否要為了確保學生的人身安全而犧牲教育的內(nèi)容和理念，是僅僅給學生一個安全的環(huán)境，還是給他們?nèi)娉砷L的空間。顯然，答案應當是后者。但無疑首先需要建立關于預防和處理學生傷害事故的完善的法制環(huán)境和制度框架，減少學校的后顧之憂。也就是在這樣的背景之下，才有了《辦法》的起草和出臺。

二、制定《辦法》的根本目的在于促進學校樹立安全工作的責任意識，基本的出發(fā)點是依據(jù)法律的規(guī)定，平等地保護學校、學生的合法權(quán)益。

《辦法》的內(nèi)容，雖然著重規(guī)范了發(fā)生傷害事故后如何確定包括學校在內(nèi)的各方責任、處理的程序、賠償?shù)脑瓌t等問題，但其根本的目的則是在于促進學校形成安全工作的責任意識、法律意識。長久以來，各級教育行政部門下發(fā)了各種有關學校安全的文件，但是恐怕大多數(shù)學校管理者和教師僅僅是從完善學校工作的角度來理解這些要求，對如果不履行規(guī)定的義務，自身所要承擔的法律責任，一般還缺少明確的認識。實踐中所發(fā)生的在校學生傷害事故，有相當部分是由于學校預防意識不強，管理措施不到位而造成的責任事故。在法律上，如果由于過錯未盡職責，致使學生受到傷害的，則構(gòu)成侵權(quán)行為，學校教師）依法就要承當相應的法律責任?！掇k法》正是從這個角度出發(fā)，把學校在管理中可能存在的過錯情形，做了逐一的列舉即第九條的規(guī)定，而防止這些過錯情形的發(fā)生就是學校安全工作的根本目標。無論是從個人還是從社會的角度，無論多么完善的損害賠償制度都難于克服人身傷害所帶來的痛苦和損失。因此，嚴密的預防措施和防范意識，才是學校應當引起充分重視的首要任務。

辦法）的基本出發(fā)點在于依法平等保護學校和學生的合法權(quán)益。內(nèi)容的合法性，是《辦法》效力和實踐效果的重要保證?！掇k法》中主要依據(jù)《教育法》、《未成年人保護法》等教育法律法規(guī)，具體明確了學校在教育、管理、保護學生方面的責任：根據(jù)有關的民事法律法規(guī)包括最高人民法院的有關司法解釋）中有關侵權(quán)行為的規(guī)定，確定了學生傷害事故責任的認定原則和事故賠償?shù)姆秶?。與上位法的原則銜接一致，也保證了《辦法》不是站在教育和學校利益一邊的保護傘，而是體現(xiàn)了公平、合理處理事故的基本原則。因此，《辦法》不僅僅具體規(guī)定了學校的責任情形，1也對學生及其監(jiān)護人的責任，其他有關當事人的責任做出了相應的規(guī)定。在具體適用《辦法》時，無論是學校還是學生、家長都應正確承擔起自身的法定責任。在處理事故的過程中，不能簡單地以保護弱者作為確定賠償責任的出發(fā)點，而應當以當事人是否存在過錯為依據(jù)，依法正確地劃分責任，使各方合理、適當?shù)爻袚鷵p失。只有促進各方樹立責任觀念，才能從根本上減少事故的發(fā)生，這既是《辦法》制度設計的出發(fā)點，也可以說是在具體適用中的一個判斷尺度。

三、關于《辦法》的法律效力及其在實踐中的具體運用。

《辦法》是以教育部令的形式頒布的部門規(guī)章。在我國的法律體系當中，部門規(guī)章是屬于比較低的立法層次。按照我國司法審判的有關規(guī)定，司法機關裁決案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，部門規(guī)章則可以參照。也就是說《辦法》并不能直接作為司法機關審理學生傷害賠償案件的依據(jù)。但是，由于《辦法》中關于學校責任的規(guī)定不僅是依據(jù)有關法律法規(guī)做出的，而且是依據(jù)法律有關原則對具體情形做了細化，因此，對于司法機關裁判此類案件一定會產(chǎn)生影響，尤其是當法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情形下，司法機關也會參照和接受《辦法》的規(guī)定。同時，《辦法》最為廣泛的適用，應當是在指導教育部門、學校預防事故的發(fā)生，通過協(xié)商、調(diào)解的方式，盡快妥善處理事故方面。實踐中大量的學生傷害事故也是通過協(xié)商的方式解決的。如果廣大校長、教師通過對《辦法》的學習，能夠掌握學生傷害事故的多發(fā)原因，了解責任劃分的基本原則，按照其中規(guī)定的程序，在事故發(fā)生后及時與學生、家長進行溝通，明確事故責任，確定各方的賠償義務，采取簽訂書面協(xié)議、以保證協(xié)商結(jié)果具有法律意義的做法，通常會大大提高事故解決的效率。

四、《辦法》所規(guī)定的重要內(nèi)容。

1.關于學校責任范圍的界定。所謂學校責任范圍，就是在什么情況下發(fā)生的傷害事故要界定為學生傷害事故，這也是《辦法》制定的基礎。在廣泛征求各方面意見的基礎上，《辦法》對學生傷害事故作了如下界定，即：學生傷害事故是在學校實施的教育教學活動或者學校組織的校外活動中，在學校負有管理責任的校舍、場地、其他教育教學設施、生活設施內(nèi)發(fā)生的，造成了在校學生人身損害后果的事故。這一概念首先從空間和時間兩個方面，明確了學校管理職責的范疇，只有在其內(nèi)的事故才屬于學生傷害事故，而與學校管理職責無關的學生傷害事故，如在學生自行上學放學途中發(fā)生的事故，不屬于學生傷害事故。同時，這一概念也將傷害事故的概念限定在造成人身損害的范圍內(nèi)，將沒有造成人身損害后果的其他校園事故或者教師個人的侵權(quán)行為，排除在學生傷害事故的范疇之外。有關問題將通過制定其他的相關法規(guī)或規(guī)章，予以規(guī)范和解決。

2.關于適用的范圍。

《辦法》確定為各級各類學校，即大中小學都適用。對幼兒園則是要求在考慮幼童為完全無民事行為能力人的前提下，參照執(zhí)行。實際上是認為幼兒園對于幼童有看護的義務，按照國務院發(fā)布的《幼兒園管理條例》，應當在預防事故、安全防范方面比學校負有更為嚴格的責任。

3.關于學校責任的性質(zhì)。

學校對在校未成年學生是負有監(jiān)護職責，還是負有教育、管理和保護的職責，一直是處理學生傷害事故中爭議較多的問題。在一些司法實踐和部分群眾的觀念中，認為中小學應當對學生承擔監(jiān)護責任，發(fā)生的學生傷害事故，無論什么原因造成的，學校都應當承擔責任。這種觀點缺乏明確的法律依據(jù)，也不能正確說明學校對學生傷害事故所負責任的性質(zhì)，實際上不利于學校明確自身責任，不利于加強對學生安全的有效保護。為此，在起草過程中，我們聽取了廣大教師、學生及其家長和有關專家的意見，確定中小學校與學生之間的關系本質(zhì)上是教育關系，不是基于民法和血緣關系形成的父母包括其他監(jiān)護人）與子女之間的監(jiān)護關系。因此，《辦法》根據(jù)《教育法》及《未成年人保護法》的有關規(guī)定，明確學校的責任是對學生進行教育、管理和保護的責任。同時，依照《民法通則》及《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民法通則若干問題的意見（試行）》中的有關規(guī)定，確定學校按照過錯責任原則承擔事故的責任，即如果學校未履行規(guī)定的義務與職責，有過錯的，造成了學生的傷害，則需要承擔相應責任：如果學校已盡到相應義務，無過錯的，則無責任。據(jù)我們所知，這一觀點正在逐步得到社會各方面，特別是來自法律界、司法界的認可。

4.關于傷害事故的類型。

由于造成學生傷害事故的原因非常復雜，為使學校和教育行政部門在處理事故時有所遵循，《辦法》將可能在學校發(fā)生的各種類型的事故都進行了歸納和分類，同時根據(jù)學校發(fā)生傷害事故的不同情形，將學生傷害事故分為不同的類型：一是學校責任事故，即由于學校過錯而造成的事故?！掇k法》具體列舉了學校、教師在履行職責過程中容易出現(xiàn)的忽視學生安全的各種過錯，基本涵蓋了學校管理的各個方面。這既是劃分事故責任的標準，也是促進學校完善安全管理制度的依據(jù)。二是學生責任事故，即由于學生本人或未成年學生的監(jiān)護人的過錯造成的事故。三是其他相關人員的責任事故，即因與學?；?qū)W生個，人活動有關的其他個人或組織的過錯造成的事故。四是混合型責任事故，即由多方當事人的共同過錯而造成的事故。在上述事故的處理中，責任者根據(jù)自身過錯程度的比例，承擔與過錯相應的責任。另外，實踐中也會有一些學生傷害事故是由于不可抗力或意外因素造成的，或者在學校的管理職責范圍之外發(fā)生的。對這樣的事故，《辦法》也根據(jù)民事法律的有關規(guī)定做了相應的規(guī)定。

5.關于學生傷害事故的處理程序。

《辦法》規(guī)定學生傷害事故主要由學校進行處理，教育部門予以指導、協(xié)助和調(diào)解。從目前實際情況看，這種方式有助于事故的及時、妥善處理，有利于化解矛盾，維護學校和社會的穩(wěn)定，也為學校、學生及其家長普遍接受。辦法）在具體規(guī)范教育部門的調(diào)解程序時明確規(guī)定，調(diào)解需由學校及學生家長雙方共同提出申請。在處理過程中教育部門起居中調(diào)解的作用，主要根據(jù)有關規(guī)定提出意見供雙方協(xié)商。如果雙方協(xié)商一致，可以簽訂調(diào)解協(xié)議，如果雙方達不成一致，可以終止調(diào)解。同時，規(guī)定雙方可有多條渠道進入訴訟程序。

6.關于學生傷害事故的賠償原則與經(jīng)費的來源。

《辦法》主要依據(jù)民事法律的有關規(guī)定，明確學校應根據(jù)其在事故中所負的責任，承擔相應的賠償義務。對事故賠償?shù)姆秶蜆藴?，學校、教育行政部門在處理時，可依照《民法通則》、有關司法解釋和相關法規(guī)及有關規(guī)定確定。為解決賠償經(jīng)費的來源及籌措的問題，《辦法》設計了三條途徑：一是學?；I措，學校無力籌措的，由主管的教育行政部門或者舉辦者協(xié)助籌措。學?；I措的來源也應當是學校的預算外收入，國家財政撥付的用于教育教學的經(jīng)費是不能挪用的。二是縣級以上有條件的教育行政部門可以通過設立學生傷害賠償準備金等多種形式籌措。三是鼓勵學校、學生參加相應的保險，包括學校責任保險和學生個人的人身意外傷害保險等。由于學生傷害事故是學校在辦學中難以避免的風險，因此，通過保險方式，由學生家長、學校及社會共同負擔學校的辦學風險，應當是比較有效和可行的解決途徑。