新加坡經(jīng)驗之于中國

■本刊國際問題觀察員 莊禮偉

東亞金融危機似乎在一夜之間否定了“東亞發(fā)展模式”。近年來學界熱衷于討論“東亞發(fā)展模式”的種種弊端,這當然是必要的,但這些討論的立論前提有一些問題。實際上,“東亞發(fā)展模式”并非只有一種模式,香港的自由市場導向的發(fā)展模式與印度尼西亞的裙帶資本主義模式相去甚遠,而韓國的國家、銀行、大財團三位一體的政府主導型發(fā)展模式與臺灣中小企業(yè)唱主角、以市場為主配置資源的發(fā)展模式也并不一致。新加坡、香港雖然同屬自由化程度相當高的經(jīng)濟體,但它們的社會發(fā)展模式也有著較大的不同。簡言之,并沒有一個單一的“東亞發(fā)展模式”。對于中國來說,產(chǎn)自東亞近鄰的一些成功經(jīng)驗和有效做法,仍然值得繼續(xù)研究和梳理。

半個世紀以來經(jīng)歷了社會轉型、意識形態(tài)斗爭、石油危機、全球經(jīng)濟衰退、金融危機、周邊國家騷亂等諸多風雨,但發(fā)展一直平穩(wěn)、社會動蕩極少的新加坡,是一個以華人為主體的國家。新加坡用了大約兩代人的時間創(chuàng)造出一個富足、廉潔、精致、依法治國、生產(chǎn)和社會基礎設施完善、國際競爭力強勁的東方社會。在發(fā)展中國家中,這是一個奇跡;在華人數(shù)千年來的歷史中,這也是一個奇跡;在金融危機之后飄搖動蕩、社會矛盾尖銳的東亞威權主義國家當中,新加坡是一個明顯的異數(shù)。作為一個城市國家,新加坡的發(fā)展模式當然有其無法完全復制的局限性,但在如何為發(fā)展提供一個堅實的平臺這一課題上,新加坡的做法雖然不乏爭議,但從其實際效果來看,具有一定的借鑒價值。

中國領導人關注新加坡經(jīng)驗

1978年,鄧小平訪問新加坡。李光耀在國宴上告訴鄧小平:新加坡華人的祖先都是目不識丁、沒有土地的中國南方農(nóng)民,而華人的精英階層并沒有來到新加坡,因而沒什么事情是新加坡做得到而中國做不到,或沒辦法做得更好的。鄧小平當時雖然對此沒有發(fā)表評論,但從李光耀言談的“激將”語氣來看,鄧小平心中自然會有一番不平靜。14年后,1992年,鄧小平在視察中國南方時,發(fā)出了要借鑒新加坡經(jīng)驗和做得比新加坡更好的指示。此后,中國大陸掀起了考察新加坡經(jīng)驗的熱潮,拿李光耀的話來說,是把新加坡放在顯微鏡下觀察,凡是覺得有吸引力,可以在中國各大城市里復制的經(jīng)驗,都詳細加以研究。

1980年,江澤民曾在新加坡考察了兩個星期,當時新加坡經(jīng)濟發(fā)展局派了一名署長吳博韜擔任他的聯(lián)絡員。在吳的印象中,江澤民是個認真勤奮、明察秋毫的官員,會仔細研究每個問題,凡事追根究底,同時為人平和、生活儉樸?？疾旒磳⒔Y束時,江澤民坦誠地詢問吳博韜:“中國的土地、水源、能源、勞工都便宜得多,但是你們吸引了這么多投資,我們卻做不到。這到底有什么秘訣?”吳回答說,關鍵在于政治穩(wěn)定所產(chǎn)生的信心和不斷提高經(jīng)濟生產(chǎn)力。吳說,新加坡是商業(yè)環(huán)境風險指數(shù)最低的國家,企業(yè)家可以放心在這里經(jīng)營和投資。認真而勤奮的中國官員江澤民在新加坡虛心考察,收獲頗豐。九年后,江澤民成為中國共產(chǎn)黨的總書記。20世紀90年代,中國成為了全球吸納外資第二大國家。

新加坡經(jīng)驗的核心:好政府

近來有若干海外觀察家認為,中國領導人既不會復制歐洲的“第三條道路”,更不會走急劇變遷之路而導致政經(jīng)失控、社會渙散,而很有可能放大新加坡的經(jīng)驗,走一條既開明又有控制的謹慎、穩(wěn)妥的發(fā)展道路。筆者認為,新加坡的經(jīng)驗相當多是基于實事求是和理性構思,就局部而言,尤為精致縝密,從而較為成功地把握了經(jīng)濟起飛和社會轉型,并安然度過若干次重大經(jīng)濟低潮,因而確有不少可取之處。目前新加坡經(jīng)濟發(fā)展成績斐然,社會秩序良好,貧富差距小于歐洲國家,且比許多歐洲國家都要富裕。

新加坡經(jīng)驗是“外國經(jīng)驗”,同時它也是一個華人社會的經(jīng)驗。新加坡經(jīng)驗,概而言之,是以“好政府”理念為核心,致力于政府與社會的緊密結合,充分吸納世界先進經(jīng)驗,為國家發(fā)展提供堅實的制度平臺、社會平臺和人力資源平臺。

小國、危島、孤城情境所產(chǎn)生的“生存哲學”和實用精神,使新加坡領導層非常強調(diào)一個強力、穩(wěn)定、賢能、廉潔的政府,在以一個“強政府也即好政府”為中心的制度框架之下,吸納了西方的法治精神(在新加坡很難“走后門”)和西方在市場經(jīng)濟建設方面的諸多經(jīng)驗,也保留了東方的家庭價值觀和社會關系的秩序觀,采取了一系列積極、平衡、靈活的發(fā)展政策,如強調(diào)公共部門的服務質(zhì)量,積極開發(fā)優(yōu)良的人力資源,注重勞資關系的和諧,對社會事務實行嚴格管理,鼓勵市場競爭,維持高儲蓄率,與西方跨國公司保持親密關系,以西方管理模式取代家族管理模式,等等?？傊?新加坡是西方市場經(jīng)濟制度與東方價值觀成功結合的典范,這是一種成功的“共同體資本主義”(communitarian capitalism),或者說是一種“非個人主義的資本主義”。新加坡人和早期拓殖年代的美國人非常相似,總是把“效率”和“實用”作為衡量一切事物的標準,反觀今日之美國,口號和教條倒是越來越多了。

“好政府”是新加坡經(jīng)驗的核心。新加坡總理吳作棟1995年在其母校美國威廉斯學院(吳在此獲得發(fā)展經(jīng)濟學碩士學位)演講時說:新加坡的成功經(jīng)驗只有兩條,一是良好的經(jīng)濟基本因素:競爭的市場、對外開放、經(jīng)濟整體的穩(wěn)定、高儲蓄率和投資率;二是良好的政府:政府在協(xié)助取得良好的經(jīng)濟基本因素方面,扮演一個重要角色。他說,政府僅僅在經(jīng)濟方面做得好是不夠的,還必須在政治和社會輔助方面也做得好,如教育、住房、勞資關系和社會凝聚力等等。

可以這么說,新加坡的經(jīng)濟建設和人民的日常生活一絲一毫都離不開“好政府”。“好政府”(它背后是一系列合理的“好制度”)是欠發(fā)達國家最重要的發(fā)展平臺。

“好政府”也對外國投資者(特別是大型跨國公司)產(chǎn)生了強大的吸引力。新加坡政府不會頻繁、無故變更其既定的政策,更不容許毀約、背信使企業(yè)和國家喪失信用,也沒有社會動蕩和不明朗的未來使投資者喪失信心。2000年,設在香港的政治及經(jīng)濟風險咨詢機構(PERC)把新加坡法律制度的效率與可靠性列為亞洲第一。如何使我們的法律制度既有效率又非?？煽?在這方面中國顯然還有一段很長的路要走,有許多東西要學。

“好政府”還有一個重要特征即“好人政府”。當然這與民本主義、清官治國有很大的不同,新加坡的“好人政府”是制度的產(chǎn)物?！昂萌恕敝昂谩?無非賢能二字。新加坡官員階層的能力是沒有問題的,他們是被政府精心培養(yǎng)起來的人中之杰,具有國際視野和豐富的專業(yè)知識。新加坡官員更為人所矚目的是他們中很少有人貪污受賄。2000年9月,“透明度國際”宣布把“全球廉潔領袖獎”頒發(fā)給李光耀,在“透明度國際”該年度的廉潔國家排行榜上,新加坡名列全球第六名;在全球十個最廉潔的國家,新加坡是唯一入選的亞洲國家。

李光耀在新加坡建立起來的制度雖然嚴厲到有“半專制”的嫌疑,但從國情環(huán)境和實踐經(jīng)驗以及效果來看,這套制度在發(fā)展經(jīng)濟、提高人民福利和遏制貪污腐敗方面是卓有成效的。在新加坡,政府官員享有高薪同時因懼怕嚴峻的法律而不敢貪污,進而成為內(nèi)心的自覺與自律;新加坡商人也很少有行賄送禮的習慣,這使得他們在東南亞鄰國喪失了不少做生意的機會,但卻使他們很容易適應在西方發(fā)達國家的商業(yè)環(huán)境,同時也吸引了眾多的跨國公司前來新加坡設立運營機構;新加坡有定期的政治競選,但競選很少涉及金錢政治問題;新加坡的領導核心層基本上都能廉潔自律,公務員隊伍的廉潔與領導核心階層的廉潔不無關系。更重要的是,新加坡已經(jīng)建立起非常有效的輿論氛圍,人們把擔任公職而貪污受賄的人看成社會公敵。曾擔任新加坡國家發(fā)展局局長的鄭章遠在貪污案發(fā)后,選擇了自殺一途,因為他無法忍受來自全社會的鄙視和唾棄。在新加坡的政治文化和公務員意識中,不誠實的牟利行為是個人生命中最大的恥辱和最不明智的選擇。

李光耀本人是如何看待在新加坡經(jīng)驗中的“嚴苛”與“無情”的呢?他否認新加坡政府實行的是傳統(tǒng)的獨裁能人統(tǒng)治,但他也承認部分是事實。他認為在華人的傳統(tǒng)中,統(tǒng)治者是勝任其職的人,具有學識和能力,是正直的人。不過,這些人是世襲的,而“每五年我都必須面對選民”。李光耀不僅從硬件上改變了新加坡,更重要的是他通過先進制度和法治精神的漸次濡染,改良了一個華人社會。“好政府”不僅是“好人政府”,更是一個引導者、服務者和被監(jiān)督者三位一體的制度框架。

政府與社會的緊密結合

在西方自由主義經(jīng)濟理論中,好政府是干預少的政府。而新加坡的“好政府”顯然是一個干預“多”的政府。其實,干預的多與少不是問題,關鍵是“干預的性質(zhì)、社會本身的性質(zhì)和政治運作的性質(zhì)”。許多國家都可能采取政府干預,但與新加坡相同的結果不會在以軟弱的政治機制、低下的行政能力和高昂的“政府失敗”風險為特征的環(huán)境下發(fā)生。對于發(fā)展中國家,“好政府”也往往意味著是“強政府”,但新加坡的強政府與一些貪污成性的“強政府”有所不同,新加坡的強政府更注重“好政府”的內(nèi)涵,注重“回饋社會”。

一般來說,獲得權力合法性的途徑有三:暴力、恩惠或意識形態(tài)教化。僅僅依靠暴力和嚴密的組織結構來維持權力合法性是遠遠不夠的,還必須依靠人民的認可,并且后者的影響更為持久。一個政權可以運用思想和文化手段塑造和影響人民的價值觀,使他們認可現(xiàn)存的政治和社會秩序,從而自愿地服從國家的控制與管理。此即意識形態(tài)的“合法化職能”(legitimation function)。但隨著發(fā)展中國家政治文化世俗化的發(fā)展,理念的神圣性和號召力已逐步減弱,政府越來越傾向于用改善人民生活水平的實際行動來獲得權力的合法性。而新加坡政府正是按照“人民支持政府,政府回饋社會”的思路來獲得“長治久安”的。

新加坡政府在減少收入差距和幫助低收入階層方面,甚至進行了政府行為的干預。政府制訂了多種政策來“防止形成一個下層社會”,把收入較低的人分散到各個選區(qū)居住,這就使他們獲得幫助的可能性增大。此外政府實行了在教育上的援助政策,使低收入階層的子女能夠通過接受教育而擺脫貧困。吳作棟自上任以來從多方面實施了幫助貧弱者的政府工程和社會工程,提出政府要和人民簽訂“新的社會契約”,讓所有國民都享受到發(fā)展的實惠。

所謂“新社會契約”,是政府保證每個新加坡人都有平等和最多的機會發(fā)揮個人才干,同時也為少數(shù)競爭力低下者提供一個社會安全網(wǎng),在族群之間、貧富之間、受高層次教育者和教育水平較低的社群之間建立社會凝聚力?？傊?新加坡走的是一條穩(wěn)妥的現(xiàn)代增長道路,能夠及時對收入的兩極分化進行限制,基本做到了“藏富于民”,及時消除了社會動蕩的隱患。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展計劃署的《1996年人類發(fā)展報告》,新加坡已經(jīng)沒有人生活在貧困線以下,盡管新加坡最富裕的20%家庭的收入是20%最不富裕家庭的收入的9.6倍,但富裕已是一種普遍現(xiàn)象。

與其同樣采取威權統(tǒng)治的近鄰印尼相比,新加坡的經(jīng)驗更顯示了它的價值。金融危機爆發(fā)后綿延至今的印尼社會動亂充分暴露了其收入嚴重不均的問題。蘇哈托家族通過政府庇護所積聚的巨額財富引起了公憤,并且使貪污成為印尼社會文化的一部分。雖然西方也有輿論指印尼是一個“威權主義國家”,但在結果上印尼與新加坡相比有明顯的差距:新加坡通過威權政府鼓勵私人資本和個人創(chuàng)業(yè),但印尼則通過威權政府庇護官僚資本、壟斷資本和黑錢。印尼的赤貧人口(每天收入不足1美元)的數(shù)量有增無減。1998年印尼發(fā)生了全社會的大騷亂,《遠東經(jīng)濟評論》評論說:排華騷亂含有“階級沖突”的意味,連印尼社會科學院的學者也承認,暴亂指向華人,是因為在華人身上看到了整個社會的貧富差距和社會不公,以及印尼的政治體制問題,“這表明政府與社會的關系脫節(jié)了”。

所以,威權統(tǒng)治在新加坡和印尼有著不同的表現(xiàn)和結果,通過東亞金融危機這個“放大器”,世人可以看得更為清楚。

與印尼的“政府與社會的關系脫節(jié)”不同,新加坡的成功之處可能正是在于“政府與社會的緊密結合”,新加坡政府是一個“強政府”,但更注重“好政府”的內(nèi)涵。新加坡政府實實在在的富民政策使得政府與社會的關系較為融洽,無論是遭遇世界范圍的經(jīng)濟衰退還是遭受金融投機者狙擊,新加坡都沒有發(fā)生社會失衡或動亂?！安馗挥诿瘛闭吆蛯崒嵲谠诘母＠鲩L,使新加坡人基本認可人民行動黨的治國策略?？傊?政府與社會的緊密結合為新加坡政府確立了權力的合法性,并為新加坡走一條平衡、扎實的發(fā)展道路提供了堅實的平臺。

同為華人社會,新加坡是小國,但確實也有不少大氣之作。新加坡以我為主,同時虛心學習一切先進而“管用”的制度與方法的治國之道,是新時代華人智慧的結晶。中國不必機械地復制新加坡經(jīng)驗,但在自信和變通方面,我們要努力做得更好。

李光耀對現(xiàn)在的中國人充滿信心,他說“這一代人在一個完全不同的社會里接觸新思想新知識。二三十年后,他們將改變中國的面貌”。回顧李光耀1978年對鄧小平說的那番話,讓人真切地感受到這位赤誠的新加坡智者,總是在以各種方式激勵他的祖國展開沉重而碩大的翅膀,飛越苦難和歧路,脫胎換骨,頂天立地。