廣告自由與健康權(quán)維護(hù)規(guī)范的再思考——以臺(tái)灣地區(qū)藥品廣告為例

■ （中國(guó)臺(tái)灣）林承宇

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廣告自由與健康權(quán)維護(hù)規(guī)范的再思考——以臺(tái)灣地區(qū)藥品廣告為例

■ （中國(guó)臺(tái)灣）林承宇

【內(nèi)容摘要】 從廣告學(xué)的視點(diǎn)出發(fā)，廣告自由可以說(shuō)是產(chǎn)制廣告文本最重要的核心價(jià)值之一。然而當(dāng)廣告的商品或產(chǎn)品涉及“健康”的議題時(shí)，必然會(huì)牽扯到廣告“規(guī)范”的問(wèn)題。本文發(fā)現(xiàn)，與藥品有關(guān)的廣告，無(wú)論是中藥品或是西藥品，國(guó)家機(jī)器以規(guī)范作為維護(hù)消費(fèi)者健康固有其必要，這種由上而下的規(guī)范模式卻常有鉗制藥品廣告產(chǎn)制者廣告自由之虞，折損廣告的價(jià)值。強(qiáng)制的規(guī)范若能轉(zhuǎn)為一種由下而上的建構(gòu)與倡導(dǎo)消費(fèi)者對(duì)藥品（或健康相關(guān)產(chǎn)品）的識(shí)能著手，則此種規(guī)范新思維才能真正維護(hù)與實(shí)踐所謂人民的“健康權(quán)”，而此時(shí)廣告自由與健康權(quán)維護(hù)二者正可獲得新平衡。

【關(guān)鍵詞】健康素養(yǎng)；健康傳播；健康權(quán)；藥品廣告；廣告法規(guī)

一、研究動(dòng)機(jī)與問(wèn)題意識(shí)：藥品為什么要廣告

從商業(yè)角度來(lái)看，藥商若想把藥品成功地銷(xiāo)售出去，透過(guò)廣告宣傳自然是一種既簡(jiǎn)單又必要的過(guò)程；從營(yíng)銷(xiāo)管理的教科書(shū)中也可發(fā)現(xiàn)，世界上許多地方的人民熟悉藥品的方式，除了醫(yī)師給的處方箋之外，廣告宣傳竟是主要的來(lái)源之一（Kotler，Keller，Ang，Leong＆Tan，2009）。這表示藥商借由廣告的方式讓消費(fèi)大眾熟悉藥品品牌或藥品功效是一種必要的營(yíng)銷(xiāo)手法(1)。

藥廠或藥商透過(guò)廣告來(lái)賣(mài)藥，這種商業(yè)行為自然屬于“商業(yè)言論自由”保護(hù)的范疇，不應(yīng)“原罪”視之；然而，“藥品”終究與“健康”有密切關(guān)聯(lián)，在“維護(hù)國(guó)民健康”的基本權(quán)利脈絡(luò)下，藥品廣告應(yīng)受到“某種程度”的限制，亦屬憲法所約束的范疇。

基于上述藥品廣告所面對(duì)的特殊的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，本議題跨廣告?zhèn)鞑?、健康與規(guī)范三大領(lǐng)域的討論，即為本文所欲處理的焦點(diǎn)。本文透過(guò)“藥品廣告規(guī)范”的命題，旨在探討廣告產(chǎn)制者的“廣告自由權(quán)”與廣告消費(fèi)者的“健康權(quán)”二者之間的“平衡”問(wèn)題，冀以為廣告?zhèn)鞑ヮI(lǐng)域未來(lái)面對(duì)健康議題時(shí)，提供一種規(guī)范新思維出現(xiàn)的可能性。

二、文獻(xiàn)爬梳與對(duì)話：藥品廣告所涉及的規(guī)范概念

（一）合憲性的討論與啟發(fā)

從“藥品廣告”議題所涉及的規(guī)范討論出發(fā)，首先便是其“合憲性”問(wèn)題。從過(guò)去的文獻(xiàn)討論可以看出，藥品廣告的商業(yè)言論系屬合憲范疇已無(wú)爭(zhēng)議（黃銘杰，1998；李建良，2001；秦志佑，2007）?；旧?，與健康議題有關(guān)的廣告規(guī)范若回歸合憲性的討論，大多會(huì)先回到現(xiàn)有國(guó)家介入現(xiàn)行法規(guī)范的狀況，再討論其從憲法層次到以下的法規(guī)范合宜性的問(wèn)題。如此，本文所選定的藥品廣告議題，臺(tái)灣最直接相關(guān)的《藥事法》第7章（第65—70條）規(guī)定限縮藥品廣告商業(yè)言論的具體條文，自然是透過(guò)這樣的法學(xué)論證理路出發(fā)，后乃獲致其限縮藥品廣告自由的合法性。

這種法學(xué)傳統(tǒng)論證與規(guī)范方式的思維，即是所謂“由上而下”的法規(guī)范具體實(shí)踐，在高志陽(yáng)（2010：64—65）的論文中便能清楚地呈現(xiàn)其思維脈絡(luò)與架構(gòu)：其以Foucault論述場(chǎng)域（discursive field）的觀點(diǎn)考掘“大法官會(huì)議釋字第414號(hào)解釋”指出，“大法官”以法律專(zhuān)業(yè)符號(hào)詮釋?zhuān)忉寫(xiě)椃l文不明確（需補(bǔ)充）之處，作為法律學(xué)科主要的論述控制機(jī)制。該文針對(duì)商業(yè)言論背后所涉及巨大利益共同體的論證，導(dǎo)引出“主體—地位”與“主體—功能”（商業(yè)言論與一般言論之差異）以符合法律保留與比例原則的操作，最終將“主體—地位”“主體—功能”與“真理”結(jié)合，促使“大法官”得以授權(quán)衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)的主體地位，間接地維持“大法官”在詮釋?zhuān)忉寫(xiě)椃ǖ淖罡咧黧w。其論證過(guò)程均在說(shuō)明現(xiàn)行法學(xué)體系這種“由上而下”的本質(zhì)與現(xiàn)實(shí)。

法規(guī)范介入藥品廣告言論的范圍多寡，牽動(dòng)著人民基本權(quán)利享有的消長(zhǎng)。傳統(tǒng)法學(xué)思維從過(guò)去以來(lái)便是以權(quán)利消長(zhǎng)范圍大小為出發(fā)點(diǎn)，緊接著再論基本權(quán)利競(jìng)合關(guān)系所應(yīng)注意的法學(xué)精神，鮮少以“社會(huì)現(xiàn)實(shí)”作為出發(fā)與考慮的重點(diǎn)。因此，若能從另一角度與法學(xué)思維對(duì)話，從“人民”既有狀態(tài)出發(fā)，再談“基本權(quán)利”的消長(zhǎng)問(wèn)題，也就是改成“由下而上”（bottom－up）的思維方式檢視基本權(quán)利，其實(shí)踐／落實(shí)人民基本權(quán)利的方式可能會(huì)有所不同。此種所謂“由下而上”的思維與操作方式，亦是本文認(rèn)為對(duì)于諸多基本權(quán)利與義務(wù)議題的爭(zhēng)議可能是另一種規(guī)范模式的新思維。

（二）健康權(quán)的討論與啟發(fā)

國(guó)際上對(duì)于健康權(quán)的概念主要是來(lái)自聯(lián)合國(guó)“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利委員會(huì)”所訂定的第14號(hào)解釋?zhuān)鋵?duì)“健康權(quán)”的意涵與內(nèi)容有完整的基礎(chǔ)與架構(gòu)；世界衛(wèi)生組織在2007年8月亦重申與肯認(rèn)該號(hào)解釋對(duì)于人類(lèi)健康權(quán)的重要性，并沿用該內(nèi)容作為《世界衛(wèi)生組織組織法》的延伸詮釋?zhuān)洹敖】禉?quán)”應(yīng)包含：1.可得性——對(duì)人民有足夠數(shù)量、有用的公共衛(wèi)生和衛(wèi)生保健設(shè)施、商品和服務(wù)以及衛(wèi)生計(jì)劃；2.可接近性——各締約國(guó)所管轄的范圍內(nèi)衛(wèi)生設(shè)施、商品和服務(wù)必須讓所有人民可以方便地接近，并以下列四項(xiàng)為原則：不歧視，實(shí)際可獲得，經(jīng)濟(jì)上負(fù)擔(dān)得起，信息可獲得性；3.可接受性——所有衛(wèi)生設(shè)施、商品和服務(wù)必須遵守醫(yī)務(wù)職業(yè)道德，在文化上是適當(dāng)?shù)?，并?duì)性別和生活周期的需要敏感；4.具質(zhì)量性——衛(wèi)生設(shè)施、商品和服務(wù)必須在科學(xué)和醫(yī)學(xué)上是適當(dāng)?shù)暮途哂懈哔|(zhì)量的(2)。此外，聯(lián)合國(guó)與世界衛(wèi)生組織亦要求各締約國(guó)承擔(dān)三項(xiàng)義務(wù)，以落實(shí)“健康權(quán)”的具體成效：其一為“尊重”（Respect），要求各締約國(guó)不得干預(yù)人民享有健康權(quán)；其二為“保護(hù)”（Protect），要確保第三方（非國(guó)家行為者）不得侵害享有健康權(quán)；其三為“實(shí)現(xiàn)”（Fulfil），請(qǐng)締約國(guó)采取積極措施實(shí)現(xiàn)健康權(quán)(3)。

上述爬梳的“健康權(quán)”概念與基礎(chǔ)架構(gòu)，大致可將所謂的“健康權(quán)”理解成至少具有兩種不同層面的意涵：整體公共利益的健康層面和個(gè)人基本權(quán)利的健康層面。其實(shí)，不管是以公共利益還是以個(gè)人基本權(quán)利作為請(qǐng)求或訴求的基礎(chǔ)，其都是以達(dá)到“健康”狀態(tài)為終極目的。之所以將健康權(quán)作這樣的分層，原因在于國(guó)家以維護(hù)國(guó)民健康的公共利益介入與國(guó)民健康有關(guān)的議題時(shí)，常會(huì)產(chǎn)生與個(gè)人基本權(quán)利或其他公共利益的競(jìng)合關(guān)系，如此便會(huì)發(fā)生何者應(yīng)該退讓的沖突。

本文主張“由下而上”的落實(shí)方式正是試圖作為解套長(zhǎng)久以來(lái)上述的循環(huán)問(wèn)題，所秉持的概念正是以突破傳統(tǒng)法規(guī)范思維，重新審視“健康”的流動(dòng)性特質(zhì)，尋找國(guó)家維護(hù)公共健康權(quán)乃至個(gè)人健康權(quán)的方式。

三、研究工具之選用與研究理路

透過(guò)文獻(xiàn)整理，本文研究命題即已涉及健康（藥品）、傳播（廣告）與法規(guī)范（健康權(quán)）所共構(gòu)的關(guān)系，在不同層次所產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，均應(yīng)將之對(duì)照于不同具體研究方法，并提出不同的解決問(wèn)題的方式。

（一）現(xiàn)象面調(diào)查與整理的層次：藥品廣告有哪些？

本文對(duì)廣告現(xiàn)象面的搜集與整理是一個(gè)非常核心的研究對(duì)象。臺(tái)灣地區(qū)藥品廣告最常見(jiàn)的成藥與指示藥前三名為感冒、胃腸、肝臟等相關(guān)的藥品。這些藥品廣告在經(jīng)過(guò)法規(guī)范的把關(guān)后，如果在媒體面、規(guī)范面或醫(yī)藥社會(huì)現(xiàn)實(shí)面已有“問(wèn)題”或“爭(zhēng)議”出現(xiàn)，即表示值得探究問(wèn)題發(fā)生的原因，同時(shí)有將問(wèn)題進(jìn)一步類(lèi)型化的必要。因此，對(duì)于這個(gè)部分的探討系由媒體再現(xiàn)與用藥現(xiàn)實(shí)所共構(gòu)的實(shí)際現(xiàn)狀，就應(yīng)以實(shí)證典范的經(jīng)驗(yàn)，透過(guò)實(shí)證數(shù)據(jù)分析厘清既有的現(xiàn)實(shí)狀況。

（二）進(jìn)入研究現(xiàn)場(chǎng)的觀察與分析以厘清幾個(gè)問(wèn)題

1.“由下而上”法規(guī)范作為（如賦權(quán)常民健康素養(yǎng)之作為）應(yīng)厘清的上層問(wèn)題——從現(xiàn)實(shí)的藥品廣告出發(fā)，所涉及的“健康”概念顯然背后的預(yù)設(shè)是一健康的“客觀”標(biāo)準(zhǔn)，也就是對(duì)身體健康的標(biāo)準(zhǔn)有一科學(xué)驗(yàn)證的方式。這正是肯認(rèn)健康素養(yǎng)的“健康”概念背后的客觀價(jià)值思維。

2.如何從過(guò)去法規(guī)范“由上而下”的立法主體翻轉(zhuǎn)成“由下而上”具體作為的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，針對(duì)法規(guī)范的既有現(xiàn)實(shí)，應(yīng)從法規(guī)范的扮演角色與所處位置厘清如何打破“由上而下”的本質(zhì)性問(wèn)題，其該如何轉(zhuǎn)向的命題。

3.再重返法規(guī)范與健康議題廣告（藥品廣告）的關(guān)聯(lián)性，并借由“由下而上”的法規(guī)新思維引入探討“健康權(quán)”的實(shí)在如何落實(shí)。

上述兩大命題所欲厘清的具體操作，實(shí)須借重量化研究方法，包括統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、數(shù)字整理的方式作為理解“藥品廣告”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)；并借由法規(guī)范檢視的層次作為本文的結(jié)論。雖然本文所選定的主題系因傳播現(xiàn)象而起，也涉及公衛(wèi)藥學(xué)的命題，然而卻是以法律問(wèn)題立論為主軸，因此在法規(guī)范的層次中，研究方法上乃須借重傳統(tǒng)的法學(xué)研究方法等；而法學(xué)方法上慣用的“辯證法”（dialect），亦是本文采用的方法。

四、藥品廣告與法規(guī)范交融的社會(huì)現(xiàn)實(shí)

本文并非全然拒斥資本主義的體制，更非反對(duì)藥品應(yīng)給予合法廣告的正當(dāng)性，本文所關(guān)注的焦點(diǎn)無(wú)非在于藥品廣告是否應(yīng)以藥品“揭露信息”大于“刺激消費(fèi)”的功能，方符合藥品本身的本質(zhì)。然退萬(wàn)步言，縱使法律規(guī)范的介入已取得藥品廣告的自由與限制之間的平衡（界限難以一劃為二，此乃法律之必然），具體條文規(guī)范似仍難以對(duì)“揭露”與“刺激說(shuō)服”二者間廣告訊息的差異一一切割清楚，即使現(xiàn)行藥品廣告主管機(jī)關(guān)對(duì)藥品廣告訂立了“審查標(biāo)準(zhǔn)”(4)，藥品廣告可能衍生的種種問(wèn)題，仍無(wú)法透過(guò)法規(guī)范的介入完全處理。本文借重傳播方法論的啟發(fā)與具體實(shí)證研究方法的運(yùn)用，深入調(diào)查臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)前藥品廣告規(guī)范的面貌；同時(shí)輔以整理主管機(jī)關(guān)第一線承辦人員與主管如何處理相關(guān)案件的具體作為，重述臺(tái)灣藥品廣告當(dāng)前規(guī)范現(xiàn)實(shí)。

（一）臺(tái)灣藥品廣告現(xiàn)況整理

當(dāng)前臺(tái)灣地區(qū)媒體環(huán)境下，大約有多少類(lèi)藥品廣告可被民眾接觸到？以藥品廣告核準(zhǔn)的規(guī)定來(lái)看，其廣告核定過(guò)程大致上分為“新申請(qǐng)案”與“展延案”兩大類(lèi)，后者系因前者期滿仍須繼續(xù)廣告者，得申請(qǐng)?jiān)藴?zhǔn)之衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)核定展延，此乃依據(jù)臺(tái)灣《藥事法》第66條之一的規(guī)定。而每一藥品廣告的期限不管是新申請(qǐng)或是延展，每次都是以一年為期限。本文以2014年1月1日至12月31日期間藥品廣告的總數(shù)作為調(diào)查對(duì)象，借以統(tǒng)計(jì)臺(tái)灣地區(qū)人民大致生活在多少藥品廣告的現(xiàn)實(shí)中；透過(guò)以下具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)字一窺臺(tái)灣地區(qū)各種媒體刊播藥品廣告的現(xiàn)況（如表1所示）。

表1　臺(tái)灣地區(qū)每年通過(guò)藥品廣告數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

經(jīng)由上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)，每年有4327件藥品廣告可以出現(xiàn)在臺(tái)灣的媒體中，在484家合法的藥商中，西藥廣告數(shù)量大致是中藥廣告數(shù)量的1.15倍，二者相去不遠(yuǎn)。從廣告量的分布趨勢(shì)來(lái)看，不管藥商核準(zhǔn)的藥品廣告字號(hào)登記于何處，不管是哪家衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)核定的藥品廣告，藥商均可據(jù)此于全臺(tái)灣的媒介載具上從事廣告行為。

再?gòu)膶?shí)際的藥品廣告內(nèi)容切入，將每一個(gè)在不同媒介上重復(fù)播放的（如某藥品同時(shí)在廣播、電視電影、網(wǎng)絡(luò)、平面等8項(xiàng)媒介載體上刊播），或者同一藥品有不同廣告版本的藥品廣告視為“同一則”廣告，加以統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，臺(tái)灣地區(qū)的常民實(shí)際上總共會(huì)接觸到約2194種不同藥品的廣告。當(dāng)然，此處所整理的2194種藥品的廣告不包括處方用藥或指定用藥在學(xué)術(shù)刊物上的廣告，系因該二類(lèi)用藥非屬以一般大眾為目標(biāo)的廣告，因此不符本文所研究的一般民眾概念，故將之剔除（共有367種純處方藥與指定藥物）?？傮w而言，臺(tái)灣每年約有484家藥廠／商生產(chǎn)或進(jìn)口約2194種不重復(fù)的藥品，同時(shí)在一般人可以接觸到的媒體上打廣告。若再細(xì)分這2194種藥品的廣告（不含學(xué)術(shù)性醫(yī)療刊物的593種西藥、39種中藥，共632種藥品。這632種藥品中有264種屬指示藥品，同時(shí)也在一般媒體和學(xué)術(shù)性醫(yī)療刊物上打廣告。因此2194種藥品中不包含368種處方藥與指定藥）。根據(jù)藥品廣告在臺(tái)灣地區(qū)媒體上的分布狀況并比對(duì)這些藥品的分類(lèi)、用途與治療方式，便可以進(jìn)一步看出臺(tái)灣藥品廣告的整體狀況，同時(shí)也可以借此分析臺(tái)灣的藥品廣告與人民日常生活之間的關(guān)聯(lián)性。

從量化的整理中可發(fā)現(xiàn)，不管是中藥還是西藥，藥商仍以刊播影音類(lèi)廣告為藥品宣傳的重點(diǎn)。雖然此類(lèi)廣告是所有廣告類(lèi)別中花費(fèi)最大的，但有些中、西藥商寧可不在其他媒介廣告，但也一定要在影音媒體上廣告；在484家刊播廣告的藥商中，共有232家藥商選擇至少刊播一則以上的影音類(lèi)電視電影廣告(5)，所廣告的藥品高達(dá)632種，也就是說(shuō)在臺(tái)灣的電視（電影同）上有632種藥品對(duì)閱聽(tīng)人推銷(xiāo)、刺激消費(fèi)，而此現(xiàn)況亦與電視媒體是臺(tái)灣民眾接觸最久的媒體的狀況不謀而合(6)。

而網(wǎng)絡(luò)媒體的中西藥廣告是所有媒介中最多的，也就是在網(wǎng)絡(luò)的世界中，幾乎可接觸到最多的藥品廣告（共有1968件中西藥廣告核準(zhǔn)），但藥商似乎不會(huì)只純粹在網(wǎng)絡(luò)上刊播廣告（中西藥總數(shù)只有17種藥品），通常出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上的中西藥廣告，也會(huì)在其他媒體上出現(xiàn)，這顯示中西藥廣告主仍然比較不會(huì)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體設(shè)計(jì)純屬網(wǎng)絡(luò)媒介特性的中西藥廣告；亦即，此數(shù)據(jù)顯示出中西藥廣告的刊播內(nèi)容仍以傳統(tǒng)的產(chǎn)制者對(duì)閱聽(tīng)人的宣傳方式為主。而網(wǎng)絡(luò)媒體所強(qiáng)調(diào)的互動(dòng)性、自主性、共同參與等特質(zhì)在中西藥廣告中仍不可多得。此亦不難理解，蓋藥品既然存有其風(fēng)險(xiǎn)，在商言商，倘若藥商以一種非常理性的方式來(lái)銷(xiāo)售藥品，對(duì)藥商來(lái)說(shuō)可能不是最好的刺激藥品消費(fèi)的方式；若發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的特質(zhì)，正無(wú)法以一種有效的方式推銷(xiāo)或刺激消費(fèi)。但吊詭的是，如果藥品的存在是為了讓常民更健康，那么當(dāng)代網(wǎng)絡(luò)媒介這種互動(dòng)的特性不正是應(yīng)該促進(jìn)消費(fèi)者以健康的方式消費(fèi)藥品的最好方式？顯示在藥品廣告的背后，仍有一股強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)權(quán)力在運(yùn)作。如此，要解決這樣的現(xiàn)況，本文主張賦權(quán)民眾具備對(duì)用藥相關(guān)的素養(yǎng)，無(wú)非希望對(duì)此現(xiàn)況有所解套，更能促使人民成為健康最大贏家的具體途徑。

在上述藥品廣告媒體的分類(lèi)中，“廣播媒介”應(yīng)是屬于相對(duì)“弱勢(shì)”的媒體，但本文發(fā)現(xiàn)這個(gè)媒介載體每年卻有1689件藥品廣告是可以在廣播中重復(fù)出現(xiàn)的，幾乎所有的中藥品廣告都會(huì)透過(guò)廣播的方式予以廣告（1328件），更有285種中藥品只選擇廣播這個(gè)載具從事廣告行為。這個(gè)發(fā)現(xiàn)從陳瑞蕓（2009：204－205）提出的“賣(mài)藥電臺(tái)的聽(tīng)眾和消費(fèi)者，其特質(zhì)是偏向年紀(jì)較大、教育程度較低的家庭主婦、退休者和藍(lán)領(lǐng)階級(jí)等族群”論證中亦可獲得印證。本文也贊同該文所提出的“聽(tīng)眾與購(gòu)藥背景脈絡(luò)關(guān)聯(lián)性”論點(diǎn)，并指出“若只是以一種無(wú)知的刻板印象責(zé)怪聽(tīng)廣播而購(gòu)藥者，恐怕陷于無(wú)視社會(huì)結(jié)構(gòu)、太過(guò)簡(jiǎn)化的個(gè)人責(zé)備論，以及忽略社會(huì)不公且將已處在社會(huì)的底層再度污名的窘境”。而這也是本文主張應(yīng)以賦權(quán)常民具備用藥健康的素養(yǎng)，作為閱聽(tīng)大眾可以成為真正健康贏家的理由。從這個(gè)發(fā)現(xiàn)，本文便可確切指陳，所謂的賦權(quán)常民用藥的素養(yǎng)觀，便需要先將“大眾”（mass）作“分眾”（public）的概念，再依照其接觸媒體習(xí)慣，給予解構(gòu)媒體訊息的內(nèi)容，才能有效達(dá)到“效果”。

（二）藥品廣告實(shí)際狀況與民眾用藥素養(yǎng)觀之關(guān)聯(lián)性

透過(guò)上述整理、分析與解構(gòu)臺(tái)灣媒體環(huán)境中所再現(xiàn)的所有藥品廣告，我們不難發(fā)現(xiàn)，不論是中藥或是西藥，不管是成藥或是指示藥，只要是“藥品”就可能產(chǎn)生用藥風(fēng)險(xiǎn)或副作用的問(wèn)題；而藥品透過(guò)廣告的放送會(huì)形成藥品的有效性，這種有效性的真正目的無(wú)非是要刺激與說(shuō)服消費(fèi)者認(rèn)同廣告情境、訴求與藥品功能，進(jìn)而達(dá)到民眾購(gòu)藥行為，這顯然與“健康”的概念有所差距。雖然藥品廣告在現(xiàn)有媒體環(huán)境中確實(shí)有其特殊性（有《藥事法》給予限制），然而藥品與廣告二者本質(zhì)必然有其無(wú)法切割的實(shí)情，并非有了法規(guī)范的介入就代表藥品廣告必然“無(wú)傷害性”。各種藥品可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題，正是證明要期待藥品廣告作為民眾正確用藥的信息揭露根本不可能，而且媒體上無(wú)所不在的藥品廣告與民眾用藥安全訊息，二者之間有著極大的信息不均衡。

從前文所分析的藥品廣告現(xiàn)況看來(lái)，對(duì)于“藥品廣告到底有無(wú)促成民眾買(mǎi)藥”或“藥品廣告是否影響民眾的用藥習(xí)慣”之類(lèi)的根本性問(wèn)題已明顯呈現(xiàn)；很顯然，著眼于這些藥品廣告的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，藥品廣告確實(shí)對(duì)民眾的購(gòu)買(mǎi)行為以及用藥行為產(chǎn)生效果，在臺(tái)灣地區(qū)這樣的資本社會(huì)的現(xiàn)實(shí)下，這是非常簡(jiǎn)單的商業(yè)邏輯，否則，藥商不必花這么大的財(cái)力與心思在廣告上促銷(xiāo)藥品。國(guó)家借由國(guó)家機(jī)器的運(yùn)作對(duì)人民用藥予以保障，并發(fā)動(dòng)法規(guī)范作為具體的實(shí)現(xiàn)作為，似乎是在減少這種“不均衡”的現(xiàn)象，以達(dá)到落實(shí)民眾健康權(quán)的可能。但仔細(xì)檢驗(yàn)，這樣“把關(guān)”的方式固然可以將形式上的違法藥品問(wèn)題（如偽藥、劣藥或禁藥）作一明確訂立以維護(hù)人民健康，但實(shí)質(zhì)上所有合法藥品廣告所不碰觸的“藥品使用”問(wèn)題，其實(shí)才是真正關(guān)乎到常民健康與否的關(guān)鍵。

經(jīng)由前述分析已清楚掌握不管是藥品本身的副作用或風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，都具體地表現(xiàn)在民眾實(shí)際“用藥”的狀況。當(dāng)違法藥品透過(guò)廣告放送時(shí)，這種違法狀況很容易解決，只要依據(jù)法規(guī)條文的規(guī)定就可以將不合法的藥品加以杜絕；然而國(guó)家以法規(guī)范維護(hù)人民的健康權(quán)最難解決之處，往往就在于無(wú)法對(duì)人民因自己相信藥品廣告所造成的用藥量傷害給予保護(hù)。當(dāng)然，透過(guò)不同情境、環(huán)境變遷，法規(guī)范仍可修法以解決這個(gè)問(wèn)題，但法規(guī)范基于穩(wěn)定，本質(zhì)上無(wú)法隨時(shí)代快速的變遷而時(shí)時(shí)調(diào)整，最好的狀況仍是回歸到民眾的用藥“素養(yǎng)觀”，亦即，如果民眾所接觸的藥品廣告均屬“合法”，那么用藥的安全某種程度就必須落在自己身上。在本文論述的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)“由下而上”的用藥素養(yǎng)觀對(duì)于一般用藥常民的重要性與能動(dòng)性，理由便是在此。所謂能動(dòng)者，本文以健康概念的素養(yǎng)觀作為常民對(duì)用藥健康所帶來(lái)的實(shí)際具體作為（例如，讓民眾能了解每一種藥品的副作用與風(fēng)險(xiǎn)性何在與自我關(guān)系），便可為自我用藥行為達(dá)到健康的目標(biāo)（例如，透過(guò)認(rèn)知、情意與行動(dòng)三層次，清楚掌握用藥方式）。因此，順著這樣的邏輯，既要尊重藥品廣告的存在與價(jià)值，又要讓人民不因藥品廣告衍生刺激消費(fèi)后的用藥后果問(wèn)題，其平衡的方式就是借由法律規(guī)范的力量賦權(quán)民眾具備用藥的健康素養(yǎng)能力，便可讓這個(gè)難題翻轉(zhuǎn)成一種實(shí)踐和諧的健康權(quán)面貌。

五、法規(guī)范翻轉(zhuǎn)“由上而下”為“由下而上”的可行性

（一）既有法規(guī)范介入藥品廣告之現(xiàn)況

當(dāng)前臺(tái)灣媒體所再現(xiàn)的各類(lèi)藥品廣告大致以“指示藥”與“成藥”兩大類(lèi)為主（“處方藥”為原則禁止，例外開(kāi)放），這類(lèi)成藥與指示藥以廣告宣傳的方式傳達(dá)藥品正面的形象，或借由種種強(qiáng)調(diào)對(duì)身體各方面有益的廣告內(nèi)容隨時(shí)對(duì)閱聽(tīng)人強(qiáng)力放送，而此亦受到現(xiàn)行法規(guī)范的限制，如圖1所示。

雖然媒體上的藥品廣告訊息，均受到法律規(guī)范初步的把關(guān)，閱聽(tīng)人或許可以據(jù)此作為判斷健康訊息對(duì)個(gè)人受益或傷害的可能性，然而并非所有廣告中的健康訊息透過(guò)法規(guī)范就可以解決民眾的健康問(wèn)題，關(guān)于健康的終極把關(guān)者，往往需要民眾有更多的用藥知能與判斷，才能維系好健康。因此，國(guó)家如能透過(guò)“由下而上”的相關(guān)政策擬定或法律規(guī)范方式，將賦權(quán)閱聽(tīng)人具備用藥的健康素養(yǎng)列為國(guó)家衛(wèi)生相關(guān)政策中，并在法規(guī)中明文具體作法，非但可以解決法規(guī)范介入廣告健康訊息所產(chǎn)生爭(zhēng)議、不足與盲點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)外，更可以透過(guò)政府所介入的國(guó)民健康的素養(yǎng)觀養(yǎng)成過(guò)程與結(jié)果，國(guó)家相關(guān)福利政策（如全民健保）則有嶄新面貌的可能。

圖1　法規(guī)范介入藥品廣告之連動(dòng)圖

一個(gè)很明顯的例子，雖然“圖1”已呈現(xiàn)當(dāng)前法規(guī)范介入藥品廣告訊息確實(shí)可以提供民眾用藥保障，但亦不難發(fā)現(xiàn)很容易就會(huì)陷入之前所提到的藥品廣告事前審查的成本效益，或者事后追懲的傷害形成的兩難；因此最好的做法，仍須回歸到如何以“由下而上”新規(guī)范思維達(dá)成民眾對(duì)用藥的素養(yǎng)觀，方得使藥品廣告不致造成法規(guī)范失效或失靈后的重大傷害。舉例來(lái)說(shuō)，法規(guī)范無(wú)法干預(yù)“感冒糖漿”指示藥以合法的方式在媒體上托播廣告，然而不爭(zhēng)的事實(shí)是，根據(jù)國(guó)際醫(yī)藥服務(wù)公司的統(tǒng)計(jì)，臺(tái)灣民眾每年喝掉15億瓶左右、每天21萬(wàn)瓶感冒糖漿的數(shù)字(7)，還是令人感到十分驚訝。這當(dāng)然只能借由上述機(jī)制才能獲得與事實(shí)對(duì)話或是改變現(xiàn)況的機(jī)會(huì)。

（二）法規(guī)范之轉(zhuǎn)向

本文所強(qiáng)調(diào)法規(guī)范之“由下而上”的立／修法上的調(diào)整，或可稱為“法律規(guī)范之轉(zhuǎn)向”，其所顯示的意義不只是打破過(guò)去傳統(tǒng)法學(xué)一直以來(lái)“由上而下”的法律規(guī)范“實(shí)質(zhì)”模式，更是促使法學(xué)“規(guī)范觀”有所突破。本文將“由上而下”與“由下而上”的規(guī)范方式視為兩種不同層次的規(guī)范模式：即“形式”與“實(shí)質(zhì)”上的迥異。前者可謂手段上的處理方式，即是一種“形式”；而法規(guī)范的轉(zhuǎn)向就是“實(shí)質(zhì)”上的層次命題，也就是將形式上的“由上而下”轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)的“由下而上”模式。因?yàn)榱⒎C(jī)構(gòu)以一種由人民角度出發(fā)的實(shí)質(zhì)立／修法視點(diǎn)，透過(guò)“由下而上”賦權(quán)常民用藥的素養(yǎng)觀具體作為所形成的立／修思維，最終必能達(dá)到《藥事法》規(guī)范藥品廣告的最核心的立法精神。

因此，縱使“賦權(quán)”民眾用藥素養(yǎng)觀的概念可能無(wú)法全然跳脫“上對(duì)下”的“法律家長(zhǎng)主義”疑慮，但仔細(xì)推敲與思考后便可得知這種所謂的“賦權(quán)”方式只是一種過(guò)程的“手段”，其目標(biāo)是為了促成人民最終得以運(yùn)用已賦權(quán)的用藥知能，進(jìn)而達(dá)到“自我實(shí)現(xiàn)”后的“實(shí)質(zhì)健康”，此時(shí)法規(guī)范的手段在達(dá)陣后即予退場(chǎng)，而非永久性介入。這種暫時(shí)性的“必要之惡”對(duì)人民面對(duì)藥品廣告，仍可將健康權(quán)的實(shí)益全數(shù)轉(zhuǎn)到人民身上，亦即，透過(guò)法律的“形式”強(qiáng)行規(guī)定所建立的完善制度，在制度完備后，常民在制度潛移默化中建立正確的用藥自主權(quán)，那么對(duì)于自己的健康權(quán)即實(shí)質(zhì)掌握。

由此可知，以此等新思維將之轉(zhuǎn)向后，法律規(guī)范的介入方式其實(shí)已經(jīng)兼顧上下交替，同時(shí)可以“進(jìn)出法律結(jié)構(gòu)”的規(guī)范模式。若堅(jiān)持以傳統(tǒng)“上對(duì)下”的修／立法模式將藥品廣告“層層把關(guān)”，或者僅以“配套”概念作為立法上的不足，都是無(wú)法釜底抽薪的傳統(tǒng)法學(xué)觀。若立／修法上能改以進(jìn)步的課以行政機(jī)關(guān)、常民、藥局等不同角色的不同義務(wù)，即能共同為健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)共盡心力。在與傳播媒介有關(guān)的現(xiàn)象規(guī)范議題上，若能以“素養(yǎng)觀”（由下而上）的角度思考法規(guī)范的問(wèn)題，其實(shí)正是可以讓傳播那種“流動(dòng)性”“不易捉摸”的屬性，以一種更積極的方式達(dá)到立法上的目的與精神。本文大膽提出這樣的設(shè)想，即是希望可以為法學(xué)規(guī)范方式注入一種新的思維模式，活化法學(xué)可能存在的失靈與盲點(diǎn)。退萬(wàn)步言，倘若法規(guī)范修正后仍產(chǎn)生失靈或盲點(diǎn)的現(xiàn)象，系因修法前未能確實(shí)掌握社會(huì)現(xiàn)象及行政實(shí)務(wù)上的缺失，便與“素養(yǎng)觀”的論點(diǎn)無(wú)涉。因此，如果要避免可能的弊端，修法前確實(shí)了解社會(huì)現(xiàn)實(shí)與該法所要保障的具體內(nèi)容，以減少法規(guī)范失靈或盲點(diǎn)的發(fā)生。

（三）法規(guī)范與行政實(shí)務(wù)之完整：民眾健康權(quán)之實(shí)踐

有了上述的論述基礎(chǔ)，要達(dá)成“健康權(quán)的具體”實(shí)踐仍需落實(shí)法律規(guī)范的行政實(shí)務(wù)面。若將賦權(quán)民眾用藥素養(yǎng)觀納入法條明文規(guī)定中，在依法有據(jù)后的實(shí)現(xiàn)健康權(quán)具體方式則落在行政體系的配合上；例如，實(shí)踐“由上而下”規(guī)范的衛(wèi)生人員編制、經(jīng)常性作為與長(zhǎng)久性實(shí)踐等，都是具體落實(shí)健康權(quán)的必要。

因此，如果立法、行政機(jī)關(guān)可以意識(shí)到本文所強(qiáng)調(diào)的“由下而上”的法規(guī)范作為不失為一解決藥品廣告可能衍生問(wèn)題的根本之道，行政主管機(jī)關(guān)的人員編制就應(yīng)該有所微調(diào)。在本文針對(duì)所有行政主管機(jī)關(guān)的公務(wù)人員進(jìn)行調(diào)查的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，幾乎每個(gè)主管單位負(fù)責(zé)藥品廣告這項(xiàng)業(yè)務(wù)的人員“流動(dòng)率”都非常大(8)，老手與新手之間的業(yè)務(wù)交接亦無(wú)完備的制度設(shè)計(jì)(9)；加上主管機(jī)關(guān)相關(guān)人員均表示“人手不足”，因此對(duì)于藥品廣告的稽核或是該由主管機(jī)關(guān)介入處置的問(wèn)題時(shí)，常會(huì)有“心有余力不足”的感嘆?！叭藛T不足”的問(wèn)題幾乎是所有行政機(jī)關(guān)普遍性現(xiàn)象，本文以為重點(diǎn)不在人員足不足的問(wèn)題，而是在人員用得對(duì)不對(duì)的命題上。一個(gè)好的制度，即使遇到不對(duì)的人，仍然可以維持良好的狀態(tài)；反之，一個(gè)不對(duì)的制度，即使再好的人投入，仍然無(wú)法收到該有的成效?！坝上露稀钡馁x權(quán)民眾用藥素養(yǎng)觀如能從制度著手，加上對(duì)現(xiàn)有行政人員施以“預(yù)防重于治療的觀念”（例如：可以仿照“反詐騙”專(zhuān)線的方式，設(shè)置“藥問(wèn)我”專(zhuān)線，隨時(shí)提供民眾查詢或藥品相關(guān)咨詢等），甚至招募具有專(zhuān)業(yè)背景公務(wù)人員，對(duì)于藥品廣告的問(wèn)題便猶如一個(gè)好的制度，再投入對(duì)的人選，即能收“衛(wèi)生單位動(dòng)起來(lái)”的具體成效。若此必要時(shí)，仍可統(tǒng)整不同單位的整合（媒體單位、其他衛(wèi)生單位等）或是民間團(tuán)體相互合作等都是可行之途徑。例如，臺(tái)灣民間團(tuán)體“社團(tuán)法人臺(tái)灣打擊不法藥物行動(dòng)聯(lián)盟”（TMPACT）(11)對(duì)于用藥安全的議題上深耕良多，即為一個(gè)可合作的例子。

六、結(jié)語(yǔ)

在這個(gè)“消費(fèi)掛帥”的時(shí)代里，“我消費(fèi)故我在”的消費(fèi)哲學(xué)儼然成為當(dāng)今社會(huì)的面貌。本文為何選定“藥品廣告”的理由也在此，當(dāng)藥品的消費(fèi)被轉(zhuǎn)換成是一種商品概念，消費(fèi)藥品的人不再只是為了健康，為了美麗、強(qiáng)壯或勇猛等被化約成“可用藥品替代之”的狀況時(shí)，人們對(duì)藥品的消費(fèi)已經(jīng)變質(zhì)。這種邏輯自然會(huì)促使藥品廣告一直存在。

而當(dāng)我們處在一個(gè)狀似無(wú)力翻轉(zhuǎn)的“社會(huì)結(jié)構(gòu)”下，如何透過(guò)既正確又適合自己的作為以成為真正的健康贏家，就是本文希望能為這個(gè)議題所下的見(jiàn)解。這似乎與批判典范思維，希望可以透過(guò)結(jié)構(gòu)面的改善，促使個(gè)人得到“健康”的解放有所沖突，惟仔細(xì)推敲，其實(shí)已經(jīng)是透過(guò)法規(guī)制度的扭轉(zhuǎn)后，最后那個(gè)已經(jīng)無(wú)法再介入的“私部分”，亦即，“健康”這件事情永遠(yuǎn)會(huì)有屬于個(gè)人自我衡酌的地方。如果普通民眾在面對(duì)這些刺激消費(fèi)的藥品廣告時(shí)，在消費(fèi)這些藥品前能體認(rèn)到：沒(méi)有人是完全健康的、不健康不見(jiàn)得不長(zhǎng)壽，吃藥未必會(huì)痊愈或健康，吃藥過(guò)度必有副作用，非有必要不吃藥等自我檢視／反思的概念，那么其自我的健康防線應(yīng)該對(duì)自身的健康甚有幫助。未來(lái)，不管每個(gè)個(gè)體與所處的社會(huì)有多么密切的互動(dòng)，也不管該社會(huì)有多少的社會(huì)福利，更不管該社會(huì)在藥品的問(wèn)題上投入多少資源，不容懷疑的是，個(gè)人健康權(quán)最后的那臨門(mén)一腳還是會(huì)回到自己身上。當(dāng)然，普通民眾要成為真正的健康贏家，政府、藥商、媒體與人民四方都必須肩負(fù)起這個(gè)共同的責(zé)任，不能將責(zé)任劃歸于常民獨(dú)自承受，自然也不應(yīng)歸咎于“單獨(dú)”的政府、藥商或媒體某一方。

注釋?zhuān)?/p>

(1) 這種說(shuō)法從坊間一本名為《窮鬼翻身：五洲制藥董事長(zhǎng)吳先旺的發(fā)跡傳奇》的書(shū)中，引用的諸多藥廠老板的親身說(shuō)法，足以印證。其中第七章“顛覆傳統(tǒng)廣告：臺(tái)客文化先驅(qū)”、第八章“力排眾議：打造斯斯王國(guó)”二章，詳細(xì)地描述了藥廠是如何將藥品透過(guò)電視廣告既成功又快速地把藥品銷(xiāo)售給臺(tái)灣人民（參203－274頁(yè)）。

(2)(3) 參閱世界衛(wèi)生組織2013年11月針對(duì)“健康權(quán)”（The Right to Health）所發(fā)布的Fact sheet No.323號(hào)內(nèi)容。Retrieved from：ht-tp：／／www.who.int／mediacentre／factsheets／fs323／en／index.html.

(4) 藥品廣告主管機(jī)關(guān)如“臺(tái)灣行政院衛(wèi)生福利部食品藥物管理署”“臺(tái)灣行政院衛(wèi)生福利部中醫(yī)藥司”，或是“六都直轄市與各縣市衛(wèi)生局”等，均有編印西藥管理法規(guī)匯編、中藥管理法規(guī)匯編、藥物廣告審查原則匯編供主管機(jī)關(guān)承辦人員審查時(shí)參考。

(5) 此統(tǒng)計(jì)數(shù)字，系經(jīng)由主管機(jī)關(guān)所核定的1273個(gè)藥品影音廣告數(shù)中，交叉比對(duì)每一個(gè)廣告所屬的藥商后，將廣告中所屬的重復(fù)藥商剔除，所得細(xì)目如下：食品藥物管理署核定22藥商、34種藥品刊播電視廣告；中醫(yī)藥司核定48藥商、117種藥；臺(tái)北市衛(wèi)生局核定49藥商（中15＋西34）、144種藥（中51＋西93）；新北市衛(wèi)生局核定19藥商（中9＋西10）、64種藥（中35＋西29）；桃園縣衛(wèi)生局核定17藥商（中9＋西8）、50種藥（中21＋西29）；臺(tái)中市衛(wèi)生局核定25藥商（中10＋西15）、73種藥（中42＋西31）；臺(tái)南市衛(wèi)生局核定31藥商（中21＋西10）、86種藥（中52＋西34）；高雄市衛(wèi)生局核定21藥商（中18＋西3）、64種藥（中60＋西4）。總體計(jì)算共有232家藥商以電視廣告為主，所廣告的藥品高達(dá)632種藥品。

(6) 根據(jù)幾項(xiàng)針對(duì)臺(tái)灣不同族群的媒體使用調(diào)查發(fā)現(xiàn)，電視媒體仍然是臺(tái)灣人接觸最久的媒介，整體來(lái)說(shuō)，臺(tái)灣人民大約平均每人每天花3小時(shí)接觸電視媒介。少年與兒童更是電視消費(fèi)的大宗，例如2008年富邦文教基金會(huì)委托政大媒體素養(yǎng)研究室策劃執(zhí)行的“2008全國(guó)青少年媒體使用行為研究調(diào)查”；“2009年全國(guó)兒童媒體使用行為研究調(diào)查”；或是兒童福利聯(lián)盟文教基金會(huì)2010年對(duì)于臺(tái)灣親子休閑育樂(lè)狀況所作調(diào)查均發(fā)現(xiàn)，臺(tái)灣的孩子周末最常做的休閑活動(dòng)是看電視、上網(wǎng)和打電動(dòng)，甚至有一成以上的孩子假日上網(wǎng)超過(guò)8小時(shí)、二成五的孩子假日看電視6小時(shí)以上，這種情形進(jìn)入到國(guó)、高中階段更為明顯。相關(guān)訊息可參閱以下網(wǎng)站訊息：http：／／kids.www.gov.tw／focus.php？kfm＿id＝34；http：／／www.fubonedu.org.tw／等，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年3月31日。

(7) 本數(shù)據(jù)源為王慧倫、李樹(shù)人、林進(jìn)修（2010年01月28日）。（感冒糖漿喝多腎衰竭），《聯(lián)合晚報(bào)》。取自：http：／／mag.udn.com／mag／people／storypage.jsp？f＿ART＿ID＝233271。

(8) 有關(guān)該項(xiàng)業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人，作者訪談中得知除了中醫(yī)藥司的承辦人員具有超過(guò)10年以上業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，其余主管機(jī)關(guān)幾乎全部都是3年以下的新手。

(9) 在本文實(shí)際的訪談中，問(wèn)及實(shí)務(wù)上可能發(fā)生的狀況時(shí)，至少有一半以上的主管機(jī)關(guān)承辦人員無(wú)法確定所提狀況該如何解決，并表示需要請(qǐng)示過(guò)去負(fù)責(zé)是項(xiàng)業(yè)務(wù)的同仁如何解決。這顯示在“經(jīng)驗(yàn)傳承”上仍有待妥善制度補(bǔ)強(qiáng)。

(10) 有關(guān)此組織之介紹可參閱網(wǎng)站：http：／／www.tmpact.org／main.php（最后瀏覽日期：2015／03／31）。

（作者系臺(tái)灣世新大學(xué)通識(shí)教育中心專(zhuān)任助理教授）

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