少數(shù)民族流動(dòng)人口與城市民族工作

本文在研究少數(shù)民族流動(dòng)人口構(gòu)成和城市中少數(shù)民族流動(dòng)人口不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，提出了城市民族工作在內(nèi)容、范圍、方式方面均應(yīng)作出適應(yīng)性的調(diào)整。城市民族工作應(yīng)更注重政策環(huán)境的建設(shè)，注重法制建設(shè)，注重少數(shù)民族人口流出地和流入地政府之間的密切合作與協(xié)調(diào)，建立起更有效的機(jī)制，從而有效地管理少數(shù)民族流動(dòng)人口，并保障少數(shù)民族應(yīng)有的權(quán)益。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族流動(dòng)人口民族工作

作者周競(jìng)紅，女，1963年生，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民族研究所民族理論研究室副研究員。地址：北京市白石橋路27號(hào)，郵編100081。

改革開放，促成了中國(guó)具有時(shí)代特色的人口的外部運(yùn)動(dòng)。無(wú)論是“孔雀東南飛”，還是洶涌于大江南北的“民工潮”，都是對(duì)當(dāng)代中國(guó)人口外部運(yùn)動(dòng)新?tīng)顟B(tài)的一種描繪。從人口的運(yùn)動(dòng)方向上來(lái)說(shuō)，無(wú)外乎是城市之間和城鄉(xiāng)之間，但就在這個(gè)看似簡(jiǎn)單的人口運(yùn)動(dòng)過(guò)程中卻包含著中國(guó)人口和城市管理的諸多新課題。在這一過(guò)程中，少數(shù)民族人口的運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出自身的特點(diǎn)，同時(shí)具有這一時(shí)代的諸多特色。本文試就少數(shù)民族流動(dòng)人口與城市民族工作作一初步探討。

一、進(jìn)入城市的少數(shù)民族人口

在討論少數(shù)民族人口流動(dòng)問(wèn)題之前，需要明確描述中國(guó)人口外部運(yùn)動(dòng)的兩個(gè)重要概念，即人口遷移和人口流動(dòng)。人口遷移特指人口為了定居的目的而越過(guò)一定地界的移動(dòng)，即行為人按照相關(guān)規(guī)定，遷出原居住地并隨遷戶口；人口流動(dòng)則指人口越過(guò)一定地界而不改變定居地和戶口性質(zhì)，即行為人由于各種原因離開戶口登記地，到外地寄居或暫住而不變更戶口。1949年以后直至改革開放以前，由于中國(guó)共產(chǎn)黨成功地實(shí)施了一整套民族政策，促進(jìn)了民族工作的全面發(fā)展，為適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，一些少數(shù)民族人口作為勞動(dòng)年齡人口，被有計(jì)劃地征集、調(diào)動(dòng)，或招收、分配進(jìn)入城市，分布在國(guó)家機(jī)關(guān)、部隊(duì)和企事業(yè)單位中。在當(dāng)時(shí)的條件下，國(guó)家為了控制城市的發(fā)展規(guī)模，對(duì)每年遷入城市的人口數(shù)量都有較嚴(yán)的限額指標(biāo)，與此相配套，人口的遷移要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序和相關(guān)管理部門的批準(zhǔn)。所以，在這一時(shí)期，少數(shù)民族進(jìn)入城市的人口主要是遷移人口，其增長(zhǎng)呈現(xiàn)出有規(guī)律的逐步增長(zhǎng)，城市政府對(duì)遷移人口的控制和管理能力很強(qiáng)。據(jù)1953年人口普查資料，北京市當(dāng)時(shí)有38個(gè)少數(shù)民族，人口絕對(duì)數(shù)為168，404人；到1964年，民族成份增加到53個(gè)，人口絕對(duì)數(shù)上升為283，524人，占當(dāng)時(shí)全市總?cè)丝诘?．8％。這部分少數(shù)民族遷移人口大多受過(guò)良好的教育，文化素質(zhì)較高，因在一定的機(jī)關(guān)、單位供職，所以組織程度較高，除隨遷家屬外，其中相當(dāng)一部分為少數(shù)民族干部、知識(shí)分子和知名人士。這使當(dāng)時(shí)的城市民族工作相對(duì)比較容易。

改革開放以后，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的深入，少數(shù)民族向城市的遷移人口大量增加。仍以北京為例，1982年人口普查時(shí)，全市少數(shù)民族人口為285，000人，而到1990年人口普查時(shí)已達(dá)414，036人。與此同時(shí)，少數(shù)民族流動(dòng)人口也迅猛增加，目前雖然還沒(méi)有權(quán)威部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，但一些地區(qū)的有關(guān)部門的調(diào)查研究足以充分說(shuō)明少數(shù)民族流動(dòng)人口的趨勢(shì)和狀態(tài)。以幾個(gè)城市為例，1998年昆明市有少數(shù)民族流動(dòng)人口30萬(wàn)人；同年，成都市流動(dòng)人口200萬(wàn)，其中少數(shù)民族約占1％，僅來(lái)自藏區(qū)的經(jīng)商者就有5000人；浙江義烏市外來(lái)經(jīng)商務(wù)工人員中有10個(gè)少數(shù)民族，人口近1000人；改革開放以來(lái)，上海市少數(shù)民族流動(dòng)人口增至近10萬(wàn)人；廣州、武漢等城市也都有相當(dāng)數(shù)量的少數(shù)民族流動(dòng)人口居留和生活。

尋求良好的生存就業(yè)機(jī)會(huì)和改善自身的經(jīng)濟(jì)狀況是少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市的主要?jiǎng)右?。少?shù)民族流動(dòng)人口有以下幾個(gè)特點(diǎn)。第一，絕對(duì)數(shù)不大，少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市少數(shù)民族人口中所占的比例并不高。第二，從業(yè)集中于商業(yè)和餐飲服務(wù)業(yè)，而且小商販占相當(dāng)?shù)谋壤?。第三，流向中心城市和大城市的趨?shì)得以加強(qiáng)。近年來(lái)東南沿海一些城市少數(shù)民族人口的增長(zhǎng)可以充分證明這一點(diǎn)。1994年貴州省勞務(wù)輸出的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力超過(guò)百萬(wàn)，僅進(jìn)入廣東省的就有20多萬(wàn)，其中松桃苗族自治縣19萬(wàn)多苗族人口中，就有4萬(wàn)苗族婦女走出村寨進(jìn)入市場(chǎng)尋找生財(cái)之道，她們不僅活動(dòng)于本縣、本省，其中還有3000多人進(jìn)入深圳、廣州、廈門等地。第四，流動(dòng)人口的文化教育水平大多較低。據(jù)上海浦東統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)計(jì)，1998年該地區(qū)流動(dòng)人口總數(shù)為349，894人，其中1％為少數(shù)民族，所有流動(dòng)人口6歲及6歲以上者受教育程度在大專及大專以上的有6336人，占總數(shù)1．81％；中專及高中的有29，021人，占8．30％；初中的有198，787人，占56．81％；小學(xué)的有94，159人，占26．91％；文盲半文盲的有569人，占0．16％；第五，自主、自愿的經(jīng)濟(jì)型流動(dòng)是少數(shù)民族流動(dòng)人口的主流。由于城市糧食供應(yīng)體系的改革，使得流動(dòng)人口在城市的基本生活沒(méi)有了根本性的限制，加之少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，就業(yè)不充分，向發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的流動(dòng)成為人們提高生活水平的一個(gè)良好選擇。由于流動(dòng)人口的決策是由個(gè)人確定的，無(wú)需政府批準(zhǔn)，人口流動(dòng)有了最大的自由度。

少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)城市的影響日益顯現(xiàn)。最為明顯的正面影響在于民族文化的交流增多，使得城市文化多樣性得到加強(qiáng)，促進(jìn)了城市民族關(guān)系的發(fā)展。文化的多樣性是保持文化活力的重要源泉。大量少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市，將各民族帶有鄉(xiāng)土氣息的文化帶人城市，促進(jìn)了城市文化的多樣性的發(fā)展，加深了各民族文化在各個(gè)層面的交往程度。改革開放以來(lái)，各民族之間在飲食文化、服飾文化、語(yǔ)言等方面的交流是有目共睹的。北京的餐飲業(yè)，幾乎是各民族飲食的總匯，從南方的傣族、侗族、白族、藏族風(fēng)味，到北方的維吾爾族、朝鮮族、蒙古族風(fēng)味，從農(nóng)村風(fēng)味，到牧區(qū)風(fēng)味，應(yīng)有盡有。從服飾來(lái)說(shuō)，最明顯的例子是苗族的臘染以其天然的意趣、大方的圖案贏得了城市中女性的青睞。而在當(dāng)代城市流行樂(lè)中，可以聽(tīng)到蒙古族牧歌粗獷的韻律，可以聽(tīng)到藏族悠遠(yuǎn)神秘的韻律，也可以聽(tīng)到傣族、苗族、侗族細(xì)膩、甜美的樂(lè)章。由此，通過(guò)不斷加強(qiáng)物流和人流的交換，打破地區(qū)和民族間的壁壘，為各民族創(chuàng)造了前所未有的直接交往的條件，從而在更廣闊的范疇、更深的層面促進(jìn)了民族關(guān)系的發(fā)展。實(shí)際上，只有在此基礎(chǔ)上建立的民族關(guān)系才是現(xiàn)實(shí)而有效的，也才更具“誰(shuí)也離不開誰(shuí)”的效應(yīng)。

但是，少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市對(duì)城市民族關(guān)系也帶來(lái)一定的負(fù)面影響。首先，使得城市民族關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，人口多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平低，民族眾多，各民族間發(fā)展極為不平衡，民族關(guān)系本身已經(jīng)較為復(fù)雜。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，各民族在直接交往過(guò)程中，也就有了直接的利益沖突，加之文化的差異、宗教信仰方面的差異等問(wèn)題相互交織，使得民族關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。有些民族關(guān)系方面的問(wèn)題，一開始并不直接表現(xiàn)為民族關(guān)系問(wèn)題，而可能只表現(xiàn)為一般不同民族成員間的沖突，但是如未能考慮其深刻的背景，處理不當(dāng)也往往成為民族關(guān)系良性發(fā)展的隱患，甚至造成民族間的直接沖突。因此，少數(shù)民族流動(dòng)人口問(wèn)題對(duì)城市管理提出了更高的要求。由于少數(shù)民族流動(dòng)人口流動(dòng)性大、文化水

平低、生活方式與城市生活方式存在文化沖突等特點(diǎn)，要求城市管理機(jī)構(gòu)從實(shí)際出發(fā)，在管理中執(zhí)行相關(guān)的民族政策，進(jìn)一步提高管理水平。

二、城市民族工作現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

改革開放20多年來(lái)，在民族平等、團(tuán)結(jié)、共同繁榮的原則下，城市民族工作全面展開，促進(jìn)了城市民族關(guān)系的發(fā)展。城市民族關(guān)系良性發(fā)展具有良好的政策空間和社會(huì)總體氛圍。

(一)城市民族工作現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，城市民族工作主要是圍繞著城市居民中的少數(shù)民族人口展開，并取得了相當(dāng)大的成就。第一，在民族平等原則下，少數(shù)民族的政治權(quán)利得到充分保障。政府機(jī)構(gòu)中設(shè)有專門的民族事務(wù)機(jī)構(gòu)，配備了相關(guān)的民族干部，少數(shù)民族和漢族一樣平等地參與國(guó)家事務(wù)和城市事務(wù)的管理。各少數(shù)民族參政議政的能力得到了很大提高，并且日益頻繁深入地參與國(guó)家事務(wù)管理和城市社會(huì)活動(dòng)。城市少數(shù)民族干部隊(duì)伍的成長(zhǎng)，專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的壯大，少數(shù)民族在各群眾團(tuán)體和組織中的地位和影響力提高等，都充分證明了這一點(diǎn)。第二，城市少數(shù)民族的教育受到政府的關(guān)注，政策支持和資金投入不斷加大，少數(shù)民族整體教育水平得到極大的提高。相對(duì)于農(nóng)牧區(qū)的少數(shù)民族，城市民族教育在資金、教師、設(shè)備等方面具有一定的優(yōu)越性，加之相關(guān)優(yōu)惠政策的支持，使得城市少數(shù)民族人口受教育條件得到極大的改善，城市少數(shù)民族在入學(xué)率、合格率、升學(xué)率等方面有了極大的提高。如南京市從1987年起在全國(guó)率先實(shí)行少數(shù)民族考生優(yōu)錄政策，少數(shù)民族考生報(bào)考高中加5分投檔，報(bào)考技校加10分投檔，報(bào)考高校同等分?jǐn)?shù)優(yōu)先錄取，報(bào)考民族院校加20分投檔。全市每年有近2000名少數(shù)民族考生享受到優(yōu)錄政策。第三，城市少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰以及語(yǔ)言文字在大多數(shù)情況下得到尊重。政府出臺(tái)了各種政策措施和相應(yīng)的規(guī)定，全面保障少數(shù)民族保持其風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰的權(quán)利及使用本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利。各地對(duì)清真食品的生產(chǎn)、加工與管理十分重視。如河南省到1997年已建設(shè)了各種類型、多種經(jīng)濟(jì)成分的清真食品廠481家，清真肉食生產(chǎn)廠(冷庫(kù))716家，此外，清真食品銷售店達(dá)4261家，飲食餐館達(dá)11，596家。政府還頒布了《河南省清真食品管理辦法》，標(biāo)志著全省的清真食品管理工作走上了法制化軌道。1998年，南京市制定了《清真食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)須知》，對(duì)全市38家清真食品企業(yè)核發(fā)了清真標(biāo)志牌。1995年以來(lái)，南京市政府還撥款200萬(wàn)元，征地13．6畝，建立回民殯葬服務(wù)所，在江寧縣湖熟新辟了60畝山地為回民公墓；并開放了9座清真寺，讓信仰伊斯蘭教的群眾過(guò)宗教生活。鄭州、深圳等城市也從尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣的角度出發(fā)，積極解決回族群眾的生產(chǎn)生活問(wèn)題。各城市在尊重少數(shù)民族的傳統(tǒng)節(jié)日，為少數(shù)民族群眾歡度傳統(tǒng)節(jié)日提供方便等方面也作了很多工作。

但是，少數(shù)民族流動(dòng)人口尚未真正納入城市民族工作范疇中，這反映了城市民族工作的不足，主要表現(xiàn)在以下幾方面。第一，大多數(shù)的城市政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族流動(dòng)人口的數(shù)量只是大致的估計(jì)，沒(méi)有全面的調(diào)查，就是國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)到目前為止也還沒(méi)有準(zhǔn)確掌握全國(guó)少數(shù)民族流動(dòng)人口的數(shù)量。這與流動(dòng)人口調(diào)查難度有關(guān)，也與政府相關(guān)部門這方面工作的滯后有關(guān)。第二，全國(guó)城市流動(dòng)人口的就業(yè)、居住、子女教育普遍存在問(wèn)題。城市政府在少數(shù)民族流動(dòng)人口就業(yè)、居住、子女教育等方面尚不能有所作為。第三，城市民族工作部門對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的工作，還只能停留在事后調(diào)節(jié)和管理上，而無(wú)力進(jìn)行真正的整體管理。這些問(wèn)題的存在也顯現(xiàn)出民族事務(wù)管理部門職能轉(zhuǎn)變滯后于迅速變化的社會(huì)生活本身，因而在少數(shù)民族流動(dòng)人口管理，以及少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)等方面還未能建立全面有效的機(jī)制。

(二)少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市，對(duì)城市民族工作提出了更高的要求

1．少數(shù)民族流動(dòng)人口增加，使城市民族工作范圍得到擴(kuò)展。少數(shù)民族人口向城市的流動(dòng)，增強(qiáng)了少數(shù)民族向以漢族為主的居住區(qū)的流動(dòng)趨向，使得少數(shù)民族與漢族的混居程度進(jìn)一步提高。城市民族工作涉及的地理范圍有了極大擴(kuò)展，必須從過(guò)去重點(diǎn)作本城市的工作，擴(kuò)展到所有相關(guān)的省、自治區(qū)的城市和鄉(xiāng)村。因此，全國(guó)各地城市的民族工作不僅限于本城市。各城市民族工作部門之間以及政府之間、各城市與各民族地區(qū)之間的合作成為現(xiàn)實(shí)需要。

2．城市民族工作內(nèi)容全面擴(kuò)展。隨著少數(shù)民族流動(dòng)人口的大量增加，特別是中國(guó)城市化進(jìn)程的加快以及加強(qiáng)各民族團(tuán)結(jié)的客觀需要，要求城市民族工作部門將少數(shù)民族流動(dòng)人口的權(quán)益保障及民族政策的落實(shí)納入其工作范疇，并在相關(guān)機(jī)構(gòu)不健全的條件下，依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)和民族政策，切實(shí)作好少數(shù)民族流動(dòng)人口的工作。要引導(dǎo)和協(xié)助相關(guān)部門作好少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市內(nèi)的就業(yè)培訓(xùn)、子女教育等工作；此外，風(fēng)俗習(xí)慣的尊重、經(jīng)商活動(dòng)中應(yīng)有的鼓勵(lì)政策以及對(duì)一些違法分子的懲處等也應(yīng)列入議事日程。城市政府還應(yīng)適應(yīng)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族需要，對(duì)民族經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展所需的資金，根據(jù)財(cái)力給予適當(dāng)照顧。

3．城市民族工作的方式要有所轉(zhuǎn)變。改革開放之前，城市民族工作以行政命令為主要方式，相關(guān)的民族政策大多圍繞當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而制定，如城市的供應(yīng)體制、商業(yè)體制、工業(yè)體制等。隨著改革開放的發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，大量的少數(shù)民族流動(dòng)人口成為城市民族工作和民族關(guān)系調(diào)整的重要內(nèi)容和組成部分。面對(duì)更為復(fù)雜的城市民族工作狀況和民族關(guān)系，民族工作以單一的行政手段已經(jīng)難以取得效果。城市民族工作只有通過(guò)一系列相應(yīng)的改革和探索，從服務(wù)的角度出發(fā)，以政治、經(jīng)濟(jì)、思想教育、法制、發(fā)展文化等多手段相互協(xié)調(diào)，才可能調(diào)整城市民族關(guān)系狀況，并全面促進(jìn)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。

三、對(duì)策研究

(一)建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制

1．各級(jí)政府要共同創(chuàng)造良好的大環(huán)境，如社會(huì)輿論、思想和觀念環(huán)境，有針對(duì)性地進(jìn)行政治思想教育，大力加強(qiáng)正確的民族觀的宣傳工作。應(yīng)在全國(guó)經(jīng)常性地進(jìn)行統(tǒng)一多民族國(guó)家國(guó)情教育，認(rèn)真宣傳、落實(shí)黨和國(guó)家的民族政策，宣傳民族平等是民族團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)，強(qiáng)化民族平等意識(shí)，使人民群眾真正認(rèn)識(shí)到民族不分大小，一律平等的重要性，在各民族群眾中真正確立民族平等的觀念，增加各民族群眾的包容度；與此同時(shí)，大力宣傳各民族共同締造了中國(guó)這個(gè)統(tǒng)一多民族國(guó)家的事實(shí)，要使人們真正認(rèn)識(shí)到每個(gè)民族有著自己不同的文化背景和文化形態(tài)，各民族應(yīng)相互尊重。尊重總是相互的，只有相互的尊重才能真正體現(xiàn)民族平等的精神。要達(dá)到這一目的，就得進(jìn)行有針對(duì)性的教育，一些民族關(guān)系事件的釀成，就是因?yàn)閷?duì)相關(guān)少數(shù)民族文化與社會(huì)的無(wú)知或?qū)ο嚓P(guān)民族風(fēng)俗習(xí)慣不尊重造成的。因而，各級(jí)政府應(yīng)花大力氣，教育各族群眾相互尊重對(duì)方的文化與宗教信仰。

要大力倡導(dǎo)不同民族的成員相互幫助、和睦相處、真誠(chéng)合作的社會(huì)風(fēng)尚。平等、團(tuán)結(jié)、共同繁榮是我國(guó)民族關(guān)系發(fā)展的總原則。實(shí)踐證明，沒(méi)有各民族間真正的和睦相處，很難達(dá)到真正的平等，也不可能促成團(tuán)結(jié)，共同繁榮也就沒(méi)有了保障。特別是在縮短差距過(guò)程中，只有各民

族間相互幫助、和睦相處及真誠(chéng)合作才能最終達(dá)到目的。

2．創(chuàng)建良好的政策環(huán)境。中央政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件的變化，依據(jù)其處理民族問(wèn)題的原則，調(diào)整相關(guān)的民族政策的具體內(nèi)容，使之更適于當(dāng)前的社會(huì)整體發(fā)展，也更適于各民族不斷發(fā)展的要求。當(dāng)前西部大開發(fā)的一系列政策，從整體上對(duì)協(xié)調(diào)我國(guó)民族關(guān)系良好發(fā)展具有重要的作用；我國(guó)政府也一貫采取有力措施，大力發(fā)展各民族的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、科技事業(yè)等。但是，少數(shù)民族流動(dòng)人口民族政策的落實(shí)還存在著盲區(qū)，由于流出地與流入地政府的管理是相脫離的，加之在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的一些優(yōu)惠政策主要在體制內(nèi)運(yùn)行，因而，流動(dòng)人口便成為中間地帶，相關(guān)的民族政策難以落實(shí)。所以，中央及各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步完善少數(shù)民族流動(dòng)人口管理體制，制定與黨的民族政策相一致并能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政策，促進(jìn)城市民族工作和城市民族關(guān)系的發(fā)展。

3．創(chuàng)建良好的法制環(huán)境，健全民族法制，依法調(diào)節(jié)民族關(guān)系。中國(guó)的民族法制建設(shè)已經(jīng)形成了以《民族區(qū)域自治法》為核心的民族法制體系，民族工作已初步納入法制軌道，各民族群眾的法制觀念已初步樹立。特別是1993年《城市民族工作條例》頒布以來(lái)，各地城市民族工作取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展，在法律的規(guī)范下，民族關(guān)系的鞏固和發(fā)展有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。但是，由于中國(guó)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型期，法制建設(shè)整體上還不完善。民族法制建設(shè)亦如此，相關(guān)的民族立法主要存在配套性、可操作性差的問(wèn)題，有些條款不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變化，從而不能有效地調(diào)節(jié)民族關(guān)系，在實(shí)際生活中未起到應(yīng)有的作用?！冻鞘忻褡骞ぷ鳁l例》對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障只有原則性的規(guī)定，但是實(shí)際生活中沒(méi)有保障機(jī)制，難以兌現(xiàn)。

值得思考的是，在日常生活中，城市中如果發(fā)生民族之間的糾紛，城市政府和民族工作部門也大多傾向于或不得不依靠行政調(diào)節(jié)來(lái)解決問(wèn)題。如上海市某區(qū)一少數(shù)民族人員將10萬(wàn)元人民幣借給在某機(jī)關(guān)下屬三產(chǎn)任經(jīng)理的朋友經(jīng)商，后該三產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不善，資不抵債，被法院判為破產(chǎn)。債權(quán)人多次向債務(wù)人催討還款未果，于是上訴至法院，并揚(yáng)言要上街游行，與債務(wù)人同歸于盡。最后，民族工作部門及時(shí)介入，采取措施，通過(guò)積極協(xié)調(diào)，并在當(dāng)?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)下，催促有關(guān)部門歸還了借款，使事態(tài)得到平息。分析此事件，其主要性質(zhì)并非為民族關(guān)系問(wèn)題，應(yīng)該是屬經(jīng)濟(jì)糾紛范疇。之所以出現(xiàn)這一問(wèn)題，一方面是由于我國(guó)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)不健全，另一方面也反映出債權(quán)人本身契約觀念差，對(duì)市場(chǎng)型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)的知識(shí)心理準(zhǔn)備不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在風(fēng)險(xiǎn)，契約是共同進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必然規(guī)則，單純從責(zé)任來(lái)說(shuō)，債務(wù)人需要負(fù)主要責(zé)任，而債權(quán)人也應(yīng)負(fù)起自己的那部分責(zé)任。至于政府和民族工作部門的作用應(yīng)是推動(dòng)這個(gè)事件按照相關(guān)的法律程序進(jìn)行。但從實(shí)際情況來(lái)看，一些類似的經(jīng)濟(jì)糾紛，在按法律程序處理的過(guò)程中存在許多困難，所以，政府在推進(jìn)民族法制建設(shè)中還有很多工作要做。政府依法行政，法人依法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，少數(shù)民族依法保護(hù)自身的權(quán)益，還是一個(gè)相當(dāng)遠(yuǎn)大的目標(biāo)。

(二)流動(dòng)人口流出地各級(jí)政府與流入地城市政府間進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)與合作

在少數(shù)民族流人的眾多城市中，大多數(shù)政府對(duì)民族工作并不十分熟悉，或?qū)ο嚓P(guān)少數(shù)民族的社會(huì)文化缺乏了解，因而在處理相關(guān)民族問(wèn)題時(shí)顯得力不從心；而少數(shù)民族流動(dòng)人口流出地的地方政府不僅較多地掌握著相關(guān)的政策信息，相對(duì)來(lái)說(shuō)對(duì)這些民族的社會(huì)文化有著更多的認(rèn)識(shí)。因此，兩方面的合作與協(xié)調(diào)，對(duì)全面管理城市少數(shù)民族流動(dòng)人口和協(xié)調(diào)城市民族關(guān)系，提高民族工作的效率有著重要的意義。流出地與流入地政府之間主要應(yīng)在流動(dòng)人口信息、管理方面加強(qiáng)合作。流動(dòng)人口流出地政府應(yīng)在源頭上對(duì)流動(dòng)人口開展相關(guān)的法制、政策、秩序方面的教育工作，流入地政府則可以在具體的技術(shù)培訓(xùn)、管理中發(fā)揮作用。特別是流出地地方政府，要在流出人員的培訓(xùn)教育方面進(jìn)行細(xì)致的工作，其中應(yīng)包括幫助少數(shù)民族正確認(rèn)識(shí)民族問(wèn)題和民族關(guān)系。一些少數(shù)民族流動(dòng)人口在進(jìn)入城市后，由于片面理解中國(guó)共產(chǎn)黨和政府的民族優(yōu)惠政策，過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的特殊性，而不遵守相關(guān)的法規(guī)和制度，以致于對(duì)相關(guān)的管理部門抱有對(duì)抗心理。究其原因，除了相關(guān)管理部門管理方式和管理行為本身存在的問(wèn)題，需要檢討外，也說(shuō)明一些少數(shù)民族群眾亟需正確的引導(dǎo)、教育，以便樹立成熟健康的心態(tài)。

(三)通過(guò)社區(qū)化管理，加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人口與城市社區(qū)的聯(lián)系

社區(qū)化管理思想的核心就是將舊有的防范性管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、參與型管理模式，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的要求，適應(yīng)當(dāng)前政府事務(wù)面臨重組、社會(huì)組織逐步分化的形勢(shì)。通過(guò)流動(dòng)人口居住社區(qū)為流動(dòng)人口提供迫切需求的服務(wù)和保障，以及促使流動(dòng)人口參與所居住社區(qū)的服務(wù)和管理，增強(qiáng)其社區(qū)意識(shí)，培養(yǎng)其認(rèn)同感和歸屬感，促進(jìn)其心理的適應(yīng)和與社區(qū)的協(xié)調(diào)。社區(qū)管理的主要內(nèi)容除了現(xiàn)有的日常管理外，通過(guò)對(duì)房屋出租、治安維護(hù)、市容市貌、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育等的專項(xiàng)管理，控制和規(guī)范流動(dòng)人口的行為；通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口的教育、培訓(xùn)、保障等項(xiàng)目的服務(wù)，提高其法律意識(shí)和知識(shí)；并利用社區(qū)的各項(xiàng)資源，保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益，如子女受教育權(quán)等。為了達(dá)到這一目的，就要加強(qiáng)社區(qū)管理能力建設(shè)，加大資金投入和加強(qiáng)專業(yè)人員的培養(yǎng)和使用。當(dāng)然，在完善社區(qū)化管理的同時(shí)，還應(yīng)嘗試建立全國(guó)大城市流動(dòng)人口信息網(wǎng)，以發(fā)布相關(guān)的就業(yè)需求、勞動(dòng)力供給狀況的信息，從而使流動(dòng)人口的流動(dòng)減少盲目性，增強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口管理的力度。

流動(dòng)人口管理這一模式的轉(zhuǎn)變，有利于加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人口與城市社區(qū)的聯(lián)系，也有利于不同民族成員的相互交往和民族關(guān)系的協(xié)調(diào)。大多數(shù)少數(shù)民族并非是封閉的，他們有融入城市經(jīng)濟(jì)、文化生活的良好愿望，在這一條件下，服務(wù)便成為一個(gè)重要的媒介。而且，少數(shù)民族流動(dòng)人口除了分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口和進(jìn)入工地的城建隊(duì)以外，一定有一部分分布在社區(qū)，因此民族工作也應(yīng)開展到社區(qū)，從而使民族工作做得更為具體、更有針對(duì)性、更富效果。上海在這方面取得了相當(dāng)?shù)某晒?。事?shí)證明，在社區(qū)化管理過(guò)程中，組織少數(shù)民族流動(dòng)人口參與社區(qū)服務(wù)和管理，樹立其社區(qū)意識(shí)，增強(qiáng)其與社區(qū)的親和力，將會(huì)在很大程度上促進(jìn)流動(dòng)人口心理上與社區(qū)生活的和諧，從一個(gè)重要側(cè)面促進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口文化與心理的調(diào)適。當(dāng)然，在少數(shù)民族流動(dòng)人口社區(qū)化管理過(guò)程中，一方面要保障遵紀(jì)守法者的合法權(quán)益，另一方面，要依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)控制和打擊少數(shù)民族流動(dòng)人口的違法活動(dòng)。

(四)動(dòng)員民間社會(huì)組織力量參與管理

以家庭、學(xué)校、行業(yè)和籍貫構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系歷來(lái)是中國(guó)民間社會(huì)的核心。少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市后，這些關(guān)系的基礎(chǔ)依然存在，籍貫便是其相互聚集的條件之一。由于相同的籍貫，人們之間常常形成松散的聯(lián)系，而且總會(huì)有相當(dāng)?shù)暮诵娜宋镌谒麄冎虚g起作用。如在北京甘家口一帶的“新疆村”，就有“村長(zhǎng)”，他是一位主持公道并享有較高威望的業(yè)主，他的責(zé)任就是管理村內(nèi)的一些事務(wù)，并主要與有關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)打交道，反映相關(guān)的問(wèn)題，尋求解決的途徑。較高的組織性是秩序的重要保障，因而，在少數(shù)民族流動(dòng)人口中和相關(guān)社區(qū)中，動(dòng)員民間組織參與管理將會(huì)提高管理效率，同時(shí)也可以及時(shí)、全面地了解少數(shù)民族流動(dòng)人口的狀況和相關(guān)需求。與此同時(shí)，少數(shù)民族流動(dòng)人口之間也可以利用原有的社會(huì)規(guī)范，督促民族內(nèi)部成員遵守城市的社會(huì)規(guī)范。此外，當(dāng)前民族間的幫助和合作要么是純個(gè)體的行為，要么是純政府的行為，在城市的社區(qū)和城市經(jīng)濟(jì)、文化生活領(lǐng)域還缺少將個(gè)人和政府行為結(jié)合起來(lái)的橋梁。純個(gè)體的行為，雖然對(duì)民族關(guān)系的發(fā)展作出了很大的貢獻(xiàn)，但是產(chǎn)生影響的范圍小，示范效果不能最大化；純政府性的相互幫助和合作，主要是地方政府間的幫助和合作，較少群眾的主動(dòng)參與，其示范效果和影響力雖然很大，但是仍然不是群眾性的活動(dòng)。因此，在少數(shù)民族流動(dòng)人口中，通過(guò)某些條件，建立一些具有合法地位的民間組織，可能會(huì)有助于少數(shù)民族流動(dòng)人口合法權(quán)益的保護(hù)，也有助于城市管理、社區(qū)管理等部門與少數(shù)民族流動(dòng)人口的交流?？傊?，民間組織可以成為聯(lián)結(jié)流動(dòng)的個(gè)體與政府的橋梁。民間社會(huì)組織主要應(yīng)在現(xiàn)有的流動(dòng)人口的松散組織中發(fā)展，可通過(guò)社區(qū)的引導(dǎo)和組織，提高流動(dòng)人口的組織程度，對(duì)一些自組織程度較高的民族，培訓(xùn)其中的領(lǐng)導(dǎo)人物，加強(qiáng)對(duì)他們進(jìn)行政策和法規(guī)方面的宣傳教育，以此為媒介，幫助少數(shù)民族成員適應(yīng)城市生活。動(dòng)員民間社會(huì)組織力量，還可以在幫助少數(shù)民族人口的文化、心理適應(yīng)方面有所作為，彌補(bǔ)政府管理的空白。

[責(zé)任編輯馬俊毅]