財政補貼落入誰家腰包？

顧惠忠

自來水、煤氣等公共產(chǎn)品的頻頻漲價引來了老百姓的不滿。老百姓埋怨道,公共產(chǎn)品怎能一有虧損就漲價?前些時候廣州自來水漲價、南京煤氣漲價,因為老百姓的不滿而暫時流產(chǎn)。對此,政府也是一肚子苦水。公益產(chǎn)品成本與價格背離,政府的財力有限,公益企業(yè)的虧損,政府沒有能力包攬。

于是,除了公益產(chǎn)品成本是否合理以外,又一個問題自然地擺到了人們的面前,政府對公益企業(yè)的財政補貼是否合理?財政補貼落到了誰的口袋里?

財政補貼到了股東的口袋里

近年來,一些地方在財力有限時,吸引民間資本、外國資本,或通過上市籌集公益企業(yè)投資資金。這些投資者不同于政府,往往有著較高的回報要求。上海市寶山區(qū)內(nèi)有一家英國獨資水廠。這家成立于1997年,自有資本金2190萬美元、貸款510萬美元的水廠,其投資者要求的年回報達(dá)15%,公益企業(yè)充其量只是微利企業(yè),而這個企業(yè)的投資回報率遠(yuǎn)高于水廠10%的平均回報率。

這兩年,這家水廠每年的項目利息473萬美元,年投資回報192萬美元,兩者相加達(dá)投資額的24.6%。如此高的回報從哪里來?廠家的做法是,在水價上做文章,其與自來水公司的結(jié)算價高達(dá)1.5元1噸,而自來水公司民用水的售價只有0.6元1噸。同樣在上海,有兩家上市的水廠,凌橋股份與原水股份。原水股份自1992年9月成立以來,共在證券市場籌集資金11.392億元。原水股份為獲得配股資格,使每年凈資產(chǎn)收益率保持在10%以上。

同時,為向股東分配1.14億元的股利,就連年提高水價,與自來水公司的結(jié)算價從1993年0.32元1噸,到近年變成0.738元1噸。凌橋股份自成立以來,與自來水公司的結(jié)算價一直保持在1.3元左右1噸。兩家上市公司的水價都高于自來水公司的零售水價。由此造成水廠賺錢,自來水公司虧損。而水廠賺的錢,全都進(jìn)了股東的腰包。換個角度說,政府給自來水公司的虧損補貼,實際上部分給了屬于少數(shù)人的股東。

財政補貼沉淀在公益企業(yè)

不管是自來水廠,還是煤氣廠,大多由政府投資,項目完成后,以行政劃撥方式交給企業(yè)。企業(yè)的財務(wù)制度規(guī)定,從營業(yè)收入中提取固定資產(chǎn)折舊費,為以后的設(shè)備改造籌集資金。

總投資12億元、1997年建成的上海石洞口煤氣廠,一年提取固定資產(chǎn)折舊費1億元。這家以重油、輕油為生產(chǎn)原料的煤氣廠,生產(chǎn)1立方米煤氣的原料成本為0.66元,完全成本為1元左右,而上海民用煤氣的銷售價為0.9元1立方米。本身是虧損性生產(chǎn),也就沒有足夠的利潤支持折舊費。如此,其折舊費實際由財政補貼承擔(dān)。

據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計,1996年至1998年,上海市煤氣公司共提取折舊費7億余元。照理,這筆費用應(yīng)用于企業(yè)改造。但實際運作中,企業(yè)改造費用仍靠國家投資,造成財政補貼的折舊費未被真正利用,而是沉淀在公益企業(yè)里。既然如此,公益企業(yè)就沒必要提取固定資產(chǎn)折舊費,財政更不應(yīng)變相支付公益企業(yè)固定資產(chǎn)折舊費。這兩年財政對上海煤氣行業(yè)的補貼為每年4億元左右,若煤氣公司將沉淀的7億元折舊拿出來使用,就可在大約兩年的時間內(nèi)不需財政補貼。那么,折舊費沉淀在企業(yè)里又作如何處置的呢?據(jù)了解,一些企業(yè)將折舊費挪作他用,自謀福利,甚至借給他人使用,造成其流失。

財政補貼被重復(fù)投資

在上海,煤氣已嚴(yán)重過剩,日供氣能力達(dá)1000余萬立方米,而日均需求量僅500余萬平方米,即使春節(jié)最高峰時也僅800余萬立方米。因此,前文提到的石洞口煤氣廠,設(shè)計生產(chǎn)能力每日210萬立方米,而1997年投產(chǎn)后,生產(chǎn)任務(wù)每日僅40萬立方米,連設(shè)計能力的1/5都不到。

與石洞口煤氣廠幾乎同時建設(shè)的東海平湖油氣田,去年12月每日供應(yīng)天然氣80萬立方米,而需求量不足25萬立方米。于是,有關(guān)方面就將天然氣摻混為人工煤氣。如此,使摻混煤氣的制造成本大幅度提高,據(jù)浦東煤氣制造公司成本情況顯示,摻混煤氣的生產(chǎn)成本高出一般煤氣生產(chǎn)成本49%。顯然,嚴(yán)重供大于求加劇了企業(yè)生產(chǎn)成本,也就進(jìn)一步加劇煤氣生產(chǎn)企業(yè)的虧損。

近年,煤氣企業(yè)是上海公益行業(yè)中的虧損大戶,以前每年財政補貼為4億元,而政府給建委系統(tǒng)的財政補貼每年也不過4億元。顯然,若在石洞煤氣廠與東海平湖油氣田之間只上一個項目,上海的煤氣就不會嚴(yán)重過剩,煤氣行業(yè)的虧損就不會如此嚴(yán)重,財政補貼也就不需那么多。財政補貼的改革范例還是在上海,不同的財政補貼方式制造了不同的景象。

1996年前,上海人抱怨最大的公益企業(yè)是公交,政府最頭疼的公益企業(yè)也是公交。老百姓對乘車難怨聲載道,政府對每年拿出10億多財政填公交虧損窟窿也感難以承受。從這一年起,上海對公交實施財政補貼方式的改革,同時打破公交壟斷局面,提供適度競爭。在財政補貼中,政府將“填窟窿”改為“修路”。取消對公交企業(yè)虧損的補貼,切斷企業(yè)躺在政府身上吃飯的依賴思想,在推動企業(yè)樹立市場意識、競爭意識的同時,給予車輛更新的低息貸款,減免營業(yè)稅、養(yǎng)路費等數(shù)項財稅優(yōu)惠政策,以此抵沖公交企業(yè)的政策性虧損。

如今,在上海的街頭放眼望去,公交車多為豪華的雙層車、漂亮的流線型空調(diào)車、方方正正的單接車,上海的公交線路已發(fā)展到1080多條,為改革前的3倍。方便、快捷、舒適是上海人對公交車的最新評價。據(jù)有關(guān)方面提供的數(shù)據(jù),上海前3年的公交改革中,公交企業(yè)累計添置新車8300多輛,占全部營運車輛的55.33%,在更新車輛的20多億元投資中,只有10%的資金由政府撥款。此外,政府通過減免稅費6億元左右,填平了公交企業(yè)的政策性虧損。上面的事實告訴人們兩個概念。

其一,政府對公益企業(yè)虧損的財政補貼,錢是到了公益企業(yè)的賬上,實際上是貼給老百姓的,但種種原因,老百姓并沒有完全享受到財政補貼;其二,財政補貼也有一個效益問題,若每一筆財政補貼都貼在刀口上,貼得合理,就不需要那么多財政補貼,政府的壓力就會減輕不少。所以,政府對公益企業(yè)的財政補貼方式需要改革。當(dāng)然,這要與公益企業(yè)的體制、機(jī)制改革齊頭并進(jìn),就像上海公交改革一樣。

總而言之,公益企業(yè)合理地虧損,財政對其合理地補貼,此后,讓消費者合理承擔(dān)其虧損,老百姓應(yīng)該不會有怨。最新的消息說,上海自來水行業(yè)在水價未提價的情況下,實現(xiàn)了扭虧為平。對老百姓來說,這無疑是個好消息。□