中國的村民自治與民主化發(fā)展道路

王振耀

中國的體制改革在發(fā)展過程中。1999年2月26日下午6：30分，中央電視臺向全世界播放了一個(gè)鄉(xiāng)長直選的故事，關(guān)注實(shí)踐民主進(jìn)程的人都感到，中國的村民自治發(fā)展的進(jìn)程已經(jīng)出現(xiàn)了結(jié)果：在某個(gè)地方已經(jīng)出現(xiàn)了鄉(xiāng)長的直接選取。很多人都在關(guān)心，村民自治或村的選舉，到底是怎么一回事，是怎么走過來的。我作為一個(gè)歷史見證人，愿意把我知道的一些情況介紹給大家。

一、對村民自治必然性的判斷

村民自治是必然的，還是隨隨便便，沒有意義的東西呢？一開始推進(jìn)村民自治，就必須回答這個(gè)問題。怎么認(rèn)識農(nóng)村改革，就有怎么推進(jìn)村民自治、加強(qiáng)農(nóng)村基層管理的方法。十幾年前，在農(nóng)村改革的理論家中間有兩種看法。一種看法認(rèn)為農(nóng)村改革僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程，它最多有一定的社會意義——給農(nóng)民帶來了身份的自由，但農(nóng)村改革不可能也不應(yīng)該和政治民主結(jié)合起來，相反，應(yīng)該學(xué)習(xí)四小龍，加強(qiáng)對農(nóng)村的控制。因?yàn)槟菚r(shí)農(nóng)村改革很不協(xié)調(diào)，積極主張推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的理論家和思想家，仍主張對農(nóng)村以控制為主。另一種看法認(rèn)為，農(nóng)村改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制決不是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，地分給農(nóng)民，不可能再收回來了，因此，中國農(nóng)村的發(fā)展道路也必然發(fā)生改變。經(jīng)濟(jì)利益的變化自然地帶來了社會利益和政治利益的變化。農(nóng)村改革是農(nóng)村社會資源控制的一次大革命，一次天翻地覆的變革。把它僅僅當(dāng)作經(jīng)濟(jì)體制改革，把農(nóng)民當(dāng)作經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，完全是錯(cuò)誤的。不能認(rèn)為只要滿足了農(nóng)民吃飯的需要，就可以吆喝他們干這干那。

農(nóng)民通過幾十年的要求，最后中央適應(yīng)了農(nóng)民的想法，把地給了農(nóng)民。農(nóng)民最清醒地認(rèn)識到他們要什么，鄧小平把地給了他們，他們說這是“第二次土改”，充分說出了這個(gè)巨大的變化。這個(gè)變革我們在農(nóng)村調(diào)查中充分感受到了。1988年，農(nóng)民的不滿情緒相當(dāng)高，他們對化肥、農(nóng)藥等各種各樣的東西漲價(jià)意見非常大。一個(gè)三源縣的農(nóng)民說，“我現(xiàn)在一家的收入，比過去一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)一年的收入都多，我自己是生產(chǎn)隊(duì)長。但要說現(xiàn)在的日子的意見，也比那時(shí)候大不知多少倍。”為什么呢？他說，“生產(chǎn)隊(duì)的時(shí)候，我當(dāng)隊(duì)長，公家拿走一千塊錢，拿走幾百斤糧食，我不在乎，反正是公家的?，F(xiàn)在從我口袋里掏一塊錢，我就心疼得不得了?！备母锸估骊P(guān)系發(fā)生了天翻地覆的變化，使過去分配資源的體制變化了。分配資源的體制掌握在集體經(jīng)濟(jì)名下時(shí)，政策可以調(diào)控，中央下一道令，人民公社占多少，生產(chǎn)大隊(duì)占多少，生產(chǎn)隊(duì)占多少，都行得通。所謂要“個(gè)人、集體、國家兼顧”。但是，地一到農(nóng)民手里，分配權(quán)也就操在農(nóng)民手里。過去鄉(xiāng)干部、村干部掌握分配權(quán)時(shí)，是農(nóng)民找他們要錢，要糧。到了農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，是村干部、鄉(xiāng)干部在每年秋天收稅時(shí)挨家挨戶要糧錢。農(nóng)村利益關(guān)系最深刻的變革是，主體變成農(nóng)民了，地位、權(quán)力的變化在這兒是最明顯的。

由此帶來的變化是，農(nóng)民開始不由自主地關(guān)心收上去的錢都干了什么。過去，村干部花多少錢農(nóng)民不能干預(yù)，有很多意識形態(tài)的東西?，F(xiàn)在，干部從農(nóng)民家里收走錢，再大吃大喝，農(nóng)民意見就大極了，因?yàn)槭侵苯訌乃依镆磕暌硕嗌馘X，他清清楚楚，每塊土地收了多少錢，農(nóng)民也清清楚楚。這都清清楚楚，農(nóng)民就要問，你都花去干了什么，你每天大吃大喝，難道我給錢就是干這個(gè)的嗎？農(nóng)民關(guān)心的生長點(diǎn)就在這兒，就是利益關(guān)系。因此，農(nóng)村改革對于政治體制方面最關(guān)鍵的是改變了農(nóng)村的利益關(guān)系。

我們通過問卷調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的人口流動(dòng)非常大，由此帶來了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化。有些年輕人外出打工，中學(xué)生識字了，再加上收音機(jī)、電視機(jī)普及。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民坐在家里聊天，聊的是美國總統(tǒng)競選的情況。同時(shí)，農(nóng)村社會也開始分化，分成幾個(gè)階層，各個(gè)利益主體之間也開始出現(xiàn)各種各樣的矛盾，為富不仁的現(xiàn)象開始出現(xiàn)。公共利益的需求和再分配，人們也常常爭執(zhí)不休。這些問題爭論得很厲害。

農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)的變化也很大。1980年以前，農(nóng)村實(shí)行階級成份制，“地富反壞右”，實(shí)際上是一種政治身份制度。本來是一個(gè)經(jīng)濟(jì)成份，后來變成了社會成份，但客觀上是政治成份制。每個(gè)人生來就是政治上不平等的。雖然有憲法，也說公民，但由于階級成份存在，客觀上公民在法律面前無法平等。而且一部分人認(rèn)為應(yīng)該對另一部分人專政的時(shí)候，你在專人家的政的時(shí)候，客觀上你也被另外一道體制專政。階級成份制度下沒法進(jìn)行平等的民主法制建設(shè)，文革也是這種制度發(fā)展到頂峰的一個(gè)結(jié)果。中央決定改變階級成份制度后，農(nóng)村和以前大不一樣了，農(nóng)民之間第一次實(shí)現(xiàn)了社會的平等和政治的平等。民主和法制的社會基礎(chǔ)這時(shí)才建立起來。

進(jìn)入80年代以來，農(nóng)村干部與群眾之間的矛盾也越來越尖銳。因?yàn)闆]有民主、缺乏制度性約束，我們的干部也很不自覺，多吃多占的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。報(bào)復(fù)村干部的現(xiàn)象在1984年之后普遍出現(xiàn)。農(nóng)民使用各種各樣的手段，比如，大年初一給人家送個(gè)花圈擱門口，或把人家的牛尾巴割了，或把人家的樹剝掉一圈樹皮，莊稼砍倒一片，稻田下點(diǎn)兒玻璃碴子，還有燒人家柴垛的。與此同時(shí)，社會治安也不好。農(nóng)村體制改革之后，我們在政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理等方面面臨失控的危險(xiǎn)。

《村委會組織法》、村民自治，就是在這個(gè)時(shí)候，即1987年10月24日，全國人大常委會經(jīng)過激烈討論，經(jīng)過非常多的妥協(xié)，終于被通過了，還是“試行”。彭真同志在這方面做了非常多的工作。六屆人大全會上，這個(gè)法案有很多人不同意，于是授權(quán)修改，讓全國人大常委會通過，從三千人的大會縮小到一、二百人的小會上，經(jīng)過修改，小會上還是通不過，彭真同志于是說，加上“試行”行不行。經(jīng)過多次妥協(xié)，才把這個(gè)法律通過。

村民自治改革開始時(shí)，我們的判斷是：時(shí)機(jī)成熟了，客觀上農(nóng)民有條件了，同時(shí)社會上又有這樣的需求；否則的話如果不這樣推進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革盡管會很快地走，但中國避免不了一場農(nóng)民戰(zhàn)爭。因?yàn)槲覀儗τ诨鶎由鐣牟还珕栴}、各種矛盾調(diào)節(jié)問題，沒有建立起健康的機(jī)制，我們也就跳不出歷史輪回，農(nóng)村失控將給中華民族帶來災(zāi)難性前途。

二、實(shí)行村民自治的社會前提

《村委會組織法》的第九條很簡單：“村民委員會主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，任期三年?！本瓦@么一句話。但在中國要做這件事，決不是一個(gè)簡單的行政任務(wù)。1988年，各地搞試點(diǎn)、調(diào)查，有的縣級干部居然公開地說：“農(nóng)民不會自治，我也不能讓他們自治?！卑艳r(nóng)民當(dāng)動(dòng)物，搞精英政治。我們曾把搞民主政治研究的著作編在一起，讀了之后卻發(fā)現(xiàn)，這些書有重大缺陷，它們以議論為主，從馬克思那兒找民主的依據(jù)，但怎么推進(jìn)的內(nèi)容沒有，怎么進(jìn)行村委會選舉的內(nèi)容沒有。我們在查找歷史資源時(shí)，也發(fā)現(xiàn)缺乏幾個(gè)前提。

第一，歷史前提。中華民族五千年的歷史上，沒有程序性的資源、文化。從孔子“禮治”到后來的專制，程序性的歷史前提沒有。辦事要規(guī)定個(gè)章程，說服領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾，得找歷史資源，他們才聽得懂，你不可說盧梭、亞里士多德，這些洋詞他們不懂。我們只能用劉邦與儒生的對話來說：“馬上得天下，還能馬上治天下嗎？”用這樣的故事來說服大家。但程序性的資源很少，只有清末時(shí)辦了點(diǎn)自治，還沒來得及辦，辛亥革命就開始了。所以，歷史前提缺乏。但有一塊是可以用的，即中國共產(chǎn)黨人記憶最深的“丟豆子”的民主。當(dāng)推進(jìn)農(nóng)村民主時(shí)，不要說你是圣人，你是全新的，要找大家都接受的。所以，當(dāng)我們提出“丟豆子”時(shí)，大家都說，“五十年前土改時(shí)都能丟豆子，現(xiàn)在還不能選嗎？”這樣一說，基層干部、農(nóng)民都說，這是共產(chǎn)黨本來就做的，這個(gè)是非常直觀的。找前提就是找歷史經(jīng)驗(yàn)，這是非常難的。

第二，理論前提。這個(gè)前提也基本上沒有。好多人以一種居高臨下的態(tài)度教育農(nóng)民，熟悉西方理論的同志站起來會說：“人生來是平等的，這是與生俱來的權(quán)利?！钡f到中國時(shí)，就變成了：“農(nóng)民那么落后，怎么行？”“天賦人權(quán)”拿到中國說人權(quán)時(shí)能上能下就變了：“農(nóng)民必須受教育，”“農(nóng)民不行”。我們的理論界基本上受這一套左右。要找到說服這種觀點(diǎn)的理論很難。后來我們發(fā)現(xiàn)，最管用的是“群眾路線”。 “群眾路線”是我們的理論依據(jù)。村民自治用我們的說法是“新時(shí)期的制度化了的群眾路線”?！靶聲r(shí)期”，是民主和法制時(shí)期，同時(shí)，它又是制度化的、程序化了的群眾路線。過去的群眾路線是打背包，現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)要講成本，住在農(nóng)民家吃飯成本很高，不行了。怎么辦呢？這種群眾路線就通過讓人民三年一次挑選村干部來實(shí)現(xiàn)。

第三，法律前提，即法律和程序上的前提，這個(gè)我們更缺乏了?！洞逦瘯M織法》第九條就那么一句話。怎么能找到一套健全的程序來健全民主制度呢？我們就開始摸索地方上的一些東西，開展村民自治示范活動(dòng)，讓全國人民一起找經(jīng)驗(yàn)，找中國式的程序，中國人民能接受的程序。遼寧、福建等地的農(nóng)民都進(jìn)行了很多探討，編出一套選舉的規(guī)程、辦法，這也用了好幾年時(shí)間，現(xiàn)在大家都能接受了。

第四，組織和干部前提。大家都不熟悉這一套東西。有的人有民主的愿望，有激進(jìn)的想法，但不了解民主的程序。比如，民主思想激進(jìn)的大學(xué)生，對秘密投票間的制度反而不理解。因此，民主的推進(jìn)必須是漸進(jìn)性的，必須和中國共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，然后才能實(shí)現(xiàn)中國的基層的民主。如果村民自治這么簡單的東西都做不來，怎么能談社會自治。所以，我們定的方針是，循序漸進(jìn)地在中國推進(jìn)農(nóng)村的選舉，進(jìn)行大量的示范工作，逐步提高。

三、村民自治的發(fā)展歷程

第一個(gè)階段是啟動(dòng)階段，讓大家對村民自治有個(gè)概念，我們叫做“普及勝于規(guī)范”的階段。這個(gè)階段從1988年到1992年，大約有五年?！洞逦瘯M織法》是1988年6月1日開始在全國實(shí)行的。1989年發(fā)生了“六四”，有很多人認(rèn)為，村民自治是資產(chǎn)階級自由化的產(chǎn)物，不能再搞下去了。這時(shí)，彭真同志又站出來了，定的調(diào)子是：村民自治就是實(shí)行群眾路線，共產(chǎn)黨如果不要群眾路線還是共產(chǎn)黨嗎？我們作為行政官員來貫徹村民自治，要說服大家，實(shí)行民主，普及比規(guī)范更重要。最重要的是普及任期，只要選舉按三年一次進(jìn)行下去，就好了，頭三年不行還有第二個(gè)三年，第二個(gè)三年不行還有第三個(gè)。到1990年，我們的策略就定為先普及，不管是真選舉還是假選舉，村民代表選舉還是戶代表選舉，定下村委會任期開展選舉，比說什么都重要。在這一階段，地區(qū)之間很不平衡，福建、遼寧等省做得很好。1990年，福建省人大就已經(jīng)定出了《村委會選舉辦法》，有一半的省到1990年還不選呢，地方的領(lǐng)導(dǎo)人說，要慎重。司法部部長高昌禮1988年、1989年在山東推廣“淶溪經(jīng)驗(yàn)”，村民自治有個(gè)口號是“還權(quán)于民”，他當(dāng)時(shí)是山東省常務(wù)副省長兼政法委書記，他的直覺判斷就是：不實(shí)行村民自治不行。當(dāng)時(shí)省內(nèi)、中央，不同意見很多，最后決定先做下去，中央到淶溪開了個(gè)現(xiàn)場會，雖然仍強(qiáng)調(diào)黨支部的主導(dǎo)作用，但村民自治做為文件的一部分寫進(jìn)去了。但即使有了文件，還過了兩年時(shí)間，到1992年才在全國大面推行，有些地方還沒有選。1992年我們做了一個(gè)《村民自治示范指導(dǎo)綱要》。當(dāng)時(shí)我們還沒有現(xiàn)在這么樂觀，估計(jì)到21世紀(jì)初，全國的選舉才能逐步普及。任期就像火車輪一樣，只要開始了，它就會“哐咚哐咚”地走下去。第一次人民可能卷進(jìn)來的很少，第二次會多一點(diǎn)兒，第三次更多，從1991年到2000年，至少三次選舉。如果中國農(nóng)村有三次村委會選舉的話，大部分農(nóng)民就會認(rèn)識到村委會干部的任期不是終身制的，農(nóng)民就會開始卷入了?，F(xiàn)在，仍有些地方卷入的很少，比如河北省，村里幾個(gè)代表選選就完了，廣大農(nóng)民沒有參與，河北出了很多事與此很有關(guān)系。1992年以前基本上是普及過程。

從1992年到1995年期間，我們的要求就變成了“邊普及邊提高”，請了一些政治學(xué)界的學(xué)者進(jìn)行研究，做了一些很細(xì)致的工作。廣大農(nóng)民一旦進(jìn)入了村委會選舉的過程，馬上就顯出了非常不同的特色。我們也馬上發(fā)現(xiàn)，民主與文化程度沒有正比關(guān)系，民主的關(guān)鍵在于利益關(guān)系。在利益關(guān)系的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民和基層會創(chuàng)造出無數(shù)豐富、生動(dòng)的掌握權(quán)力、限制權(quán)力、參與權(quán)力的制度和辦法。

從1993年到1995年，農(nóng)民談得最坦率的就是假選舉。告狀時(shí)不是告原則，告口號。河北保定有個(gè)榮城縣，村里農(nóng)民告狀就告兩條：第一，提名是由黨支部提候選人，第二，選舉時(shí)，用個(gè)流動(dòng)票箱讓我們投，那怎么行？于是全村組織了60多個(gè)人，把鄉(xiāng)政府包圍了4個(gè)小時(shí)，要鄉(xiāng)政府必須答覆，不答覆不準(zhǔn)出來上廁所?？墒青l(xiāng)里、縣里都無法答覆，于是榮城這六十多人一下告到中紀(jì)委，民政部。一般人一聽，就告?zhèn)€提名，投票的程序問題，算什么大事？但是，90年代，農(nóng)民的上訪變了。我們的判斷就是：中國民主發(fā)展的奇跡來了。農(nóng)民告的已經(jīng)不是干部貪污的問題了，而是告程序，矛盾的焦點(diǎn)集中在程序是否完善上。一個(gè)示范的鄉(xiāng)黨委書記就跟我說，“你以為程序是小事，我們?nèi)蚊鼈€(gè)村干部，說是窮地方?jīng)]人愿意干，那是假的，城里人才那么說呢，哪兒的村干部都有好處。我這個(gè)鄉(xiāng)黨委書記手里抓一把條子，都是求我讓某某當(dāng)村干部的。”他怎么解決呢？ 他說，“我也通過程序來解決，提名也把他提上去，我就有個(gè)交待了，等投票時(shí)，一定要規(guī)范，農(nóng)民實(shí)在不滿的，都被選下去了。”有的鄉(xiāng)干部收了人家的禮，送禮的人又實(shí)在不稱職，免掉他又怕得罪人，于是就通過程序，只要老百姓不擁護(hù)的，程序稍微公正一點(diǎn)兒，他就下去了。下去了之后，他的禮就白送了。

這些都是我們在對村民自治的調(diào)研中聽到的情況。正如馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)》中說的，“一部具體的公正的程序要遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過一沓深刻的理論?！蔽揖鸵笪覀兯镜墓ぷ魅藛T：不準(zhǔn)再談“民主”二字。要有程序，要研究最具體的程序。具體到什么地步呢？在投票過程中，農(nóng)民開始不愿意排隊(duì)，大家一起商量著填選票。這就很容易發(fā)生對選票的控制。于是，我們就搞了個(gè)技術(shù)上的發(fā)明——秘密劃票間，每個(gè)人都必須進(jìn)去。我們說了個(gè)最簡單的口號，“誰不進(jìn)秘密劃票間，誰就是想巴結(jié)現(xiàn)在的村干部?！边@個(gè)過程中有很多文章。比如，進(jìn)秘密劃票間之前有個(gè)1米線，從他拿到選票到進(jìn)去相隔1米距離。我們發(fā)現(xiàn)，這個(gè)距離只要超過1米線，很多農(nóng)民就等急了，他站著隊(duì)就自己填了，就不進(jìn)秘密劃票間。我們那兒的很多工作人員就在量這個(gè)距離，看是1米合適還是1米半合適。還有個(gè)具體的問題：秘密劃票間里放枝筆，結(jié)果農(nóng)民劃完就裝在兜里拿走了。后來把筆拴住，又出現(xiàn)了筆不好用等情況，就改成了蓋戳兒。正是這些具體的程序的保證，才帶來了相當(dāng)公正的選舉。

到1995年、1996年，程序性的、比較規(guī)范的選舉在全國就推開了。1996年以后，村委會選舉進(jìn)入第三個(gè)階段。在全國出現(xiàn)了聞名于世的“海選”。農(nóng)民的智慧是很驚人的。中國沒有多黨制，那么如何不讓黨支部控制選舉的提名權(quán)，選舉中最重要的提名，是確定誰能當(dāng)候選人的程序。農(nóng)民強(qiáng)調(diào)，要通過投票來確定候選人。那么，如何投票呢？1988年，遼寧搞競選，誰都可以報(bào)名，發(fā)表競選演講時(shí)，要把候選人隔離開，把他們關(guān)到屋里或帶到地里去。輪到誰演講帶誰進(jìn)來。農(nóng)民說，這是保密，不然誰最后演講誰就把前面聽到的好主意都用了，1988年，農(nóng)民就有這樣的智慧。

吉林省梨樹縣有個(gè)縣委副書記費(fèi)運(yùn)城，在選舉問題上是專家。他說，提名時(shí)不讓某些人被提名怎么行呢？提名時(shí)總讓組織提名勝于人民提名，那又怎么行呢？既不能不提名，又不能讓組織提名，讓農(nóng)民覺得選舉是假的。怎么辦呢？農(nóng)民就提出用白紙，村主任候選人、副主任候選人可以隨便寫。農(nóng)民寫好之后，再集中起來，誰得了多少票一定要公開，并且這張選票一定要個(gè)人寫，不準(zhǔn)聯(lián)名，一人一票制。公布之后，取得票最多的前兩名當(dāng)正式候選人，正式候選人就可以開始拉票，發(fā)表競選演講了。用農(nóng)民的話來說，這是大海撈針，不帶框框，不帶調(diào)調(diào)。農(nóng)村里大家都非常熟，聲譽(yù)很重要。因此這種辦法在小的社區(qū)范圍內(nèi)很有作用，大的社區(qū)范圍內(nèi)是用另外一種方法。被選出來的候選人也不用謙虛：“大家都選我，我就說說吧?！逼鋵?shí)，競選在下面進(jìn)行得很激烈。我原來以為沒人競選，后來在東北、在全國競選比較激烈的地方流傳的話是：“明天要投票，今晚村里的狗叫得最響?！睘槭裁唇械庙懩兀恳?yàn)榇蠹叶荚诖T兒。東北有個(gè)糾紛，兩個(gè)候選人同時(shí)來到一戶農(nóng)民家里，兩人都是來拉選票的，就吵起來了。

一件有意思的事是：吉林省一個(gè)村里的弟兄兩個(gè)告狀，老大是黨支部書記兼村委會主任，工作能力不足，老二在村委會選舉中組織人把老大干掉，自己當(dāng)選了。老二當(dāng)選了之后，老大組織自己的一伙人宣揚(yáng)說，共產(chǎn)黨的原則是近親回避，老二不應(yīng)該當(dāng)村主任，民政局要主持公道。哥哥告弟弟，借口冠冕堂皇。我們給省民政廳答覆說，近親回避是防止相互勾結(jié)，現(xiàn)在弟弟把哥哥選掉，并且要公開監(jiān)督，這是不違背近親回避原則的。由此可見農(nóng)村競爭的激烈程度。農(nóng)民在自己的利益問題上是不講情面的，非常坦率。

到1995、1996年，“海選”的程序原則基本定型。1998年，吉林省梨樹縣更為規(guī)范，可以允許大家報(bào)名，報(bào)名之后再通過一次選舉，誰過半數(shù)就算當(dāng)選，沒過半數(shù)可以再組織選舉。農(nóng)民越來越規(guī)范。我們在調(diào)研采訪中發(fā)現(xiàn)，每個(gè)村的農(nóng)民中都有一定的精英人物，他們對程序的運(yùn)作，對法律的熟悉遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我們這些操作者。到處都有農(nóng)民組織起來偷偷去買書的情況。普法時(shí)雖然宣傳得響，真正普及到《村委會組織法》時(shí)，很多鄉(xiāng)干部封鎖消息，不讓農(nóng)民知道有這個(gè)法。農(nóng)民到外地去看到有這個(gè)法，買回去給大家說，到處都有這樣的故事，《村委會組織法》成了圣火，要偷回去。到1995年、1996年，我們請中央電視臺做節(jié)目，作介紹，才在全國普及起來。

從1988年到1996年，建立一套規(guī)范的民主選舉制度用了七、八年時(shí)間，用了很多心思。這套選舉制度是得來不易的，可不是心血來潮。民主對人民來說是利益關(guān)系，對工作指導(dǎo)來說主要是程序。如果脫離程序來談民主，脫離利益關(guān)系談民主，那個(gè)民主一定不行。

四、村委會選舉的實(shí)踐意義

首先，要向全黨，向我們這個(gè)系統(tǒng)坦率地談兩個(gè)選擇。一個(gè)選擇是蘇聯(lián)，蘇聯(lián)的改革是先從中央做起，中央新思維不斷推進(jìn)，基層卻沒有動(dòng)。蘇聯(lián)的改革是自上而下，沒有讓人民熟悉民主的程序，接受民主教育，參與民主活動(dòng)，最后，到國家分裂的時(shí)候，人民只知道拿起槍桿子，內(nèi)戰(zhàn)不斷。另一個(gè)選擇是臺灣。國民黨從50年代就開始了村的選舉，盡管國民黨一直控制到80年代才開放，但客觀上國民黨的統(tǒng)治沒有被選舉推翻，并且到去年選舉，國民黨已經(jīng)牢固地掌握了政權(quán)。人民熟悉不熟悉選舉程序，是決定國家能否穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)社會大轉(zhuǎn)變的社會基礎(chǔ)，選舉的意義就在于此。沒有這一實(shí)踐，就是對我們的民主不負(fù)責(zé)任。村委會選舉關(guān)鍵是讓人民進(jìn)入，為上面的改革提供一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)村基礎(chǔ)。這是我們做這件事的一個(gè)前提。在說服基層同志時(shí)，關(guān)于法律化、程序化對于中國文化改造的一些作用我們也說了很多?；鶎舆x舉總體的意義是為中國民主化奠定了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的農(nóng)村社會基礎(chǔ)。中國有九億農(nóng)民，六億選民，如果某些婦女讓家長代票的話，家長至少有三億參加了選舉。

目前全國的情況是，以福建為代表的十幾省自1988年以來已經(jīng)選舉了四次，其他18個(gè)省已經(jīng)選了三輪了。還有四個(gè)省屬于老大難：廣東、海南、廣西、云南。這四個(gè)省原來實(shí)行村公所，或者叫管理局，它們把村委會變成村公所或管理局，把村民小組變成村委會。管理局和村公所的局長或村長都由上邊任命，由任命制代替了選舉制，讓底下二、三十戶人的頭兒來選舉，沒有公共財(cái)產(chǎn)或很少，因此可以這樣選舉。南方這幾個(gè)省一直到1996年還處于相對滯后的局面。因此，在理論上可以看出，民主與市場經(jīng)濟(jì)，與發(fā)達(dá)程度沒有直接的、一眼洞悉的關(guān)系。選舉的形勢全國還處于不盡平衡的狀態(tài)。直到1998年10月24日新的《村委會組織法》通過，明確把農(nóng)民創(chuàng)造的“海選”，即經(jīng)過預(yù)選決定候選人的原則寫進(jìn)去，秘密劃票間也寫進(jìn)法律，因此，去年是中國共產(chǎn)黨歷史上選舉制度和選舉技術(shù)的一次革命。過去我們認(rèn)為所謂秘密劃票間是資產(chǎn)階級故弄玄虛的東西，現(xiàn)在村里沒有這個(gè)不算民主選舉。通過預(yù)選確定候選人，就跟國外的初選差不多了，競爭非常激烈?，F(xiàn)在，這一套程序有了法律保障。

這樣一種規(guī)范的選舉不可避免地為全社會奠定一種民主的心理基礎(chǔ)。過去，我們把“競選”當(dāng)作資產(chǎn)階級自由化的東西，我們很忌諱，開始都叫“競爭選舉”，不敢叫“競選”。跟外國人聊起來非常困難，因?yàn)檫@在英文中是一個(gè)詞“Competitive election”。過去，城市一競選，就談些敏感話題：資本主義還是社會主義，等等。但農(nóng)民選舉，一個(gè)政治口號沒有，上來就是：“你那路怎么修，醫(yī)院怎么建，學(xué)校怎么修？”全是討論這些非常具體的問題，你要讓農(nóng)民談社會主義、資本主義，他們會說：“下去下去，這個(gè)待會兒再談?！蔽覀儼堰@些叫治村方案，或治村綱領(lǐng)。農(nóng)民把這個(gè)叫“競選”，農(nóng)民已經(jīng)把“競選”當(dāng)作一個(gè)普通的詞了，民主已經(jīng)不是一個(gè)危險(xiǎn)的東西了，非常透明了。中國農(nóng)村的民主和發(fā)展問題結(jié)合起來了。我們的各級政府發(fā)現(xiàn)，沒有民主就沒有發(fā)展，沒有民主就沒有穩(wěn)定，沒有民主也不好收稅。民主從另一個(gè)角度來說是一種利益交換，你不把權(quán)力交出去他不給你錢。農(nóng)民不是交各種提留嗎，你不讓他選，他會說：“你不是我選的，你來收什么錢？”在這一點(diǎn)上，大家開始認(rèn)識到?jīng)]有民主這個(gè)社會就失控了。

有兩個(gè)縣委書記到我那兒。一個(gè)縣委書記到我那說，我的鄉(xiāng)干部報(bào)復(fù)村民，他們那不選舉，收提留農(nóng)民把他打了，鄉(xiāng)干部又打了村民。鄉(xiāng)干部成群結(jié)隊(duì)打村民，這個(gè)事兒就大了，就成了政治事件?？h委書記去求我，可別把這事上焦點(diǎn)訪談。另一個(gè)縣委書記說，他的問題是不選舉，我1996年三個(gè)月到六個(gè)月時(shí)間，三百多個(gè)村都讓他們選舉，現(xiàn)在什么矛盾也鬧不到鄉(xiāng)里了，縣里只管平衡矛盾。民主已經(jīng)變成了縣長、縣委書記治理社會，維持穩(wěn)定的手段。民主到了這個(gè)時(shí)候已經(jīng)變成了比較深入人心的東西了。民主關(guān)鍵就在于選舉，別的作假都沒關(guān)系，只要選舉進(jìn)行下去就好辦。民主除了維持社會穩(wěn)定之外，還成了黨、國家有序管理社會的手段。要讓人民服從你，維持社會治安，得給他權(quán)力。一旦給了他權(quán)力，我們就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民自己就組織起來，夜里各戶輪流打更，偷雞摸狗的事兒都少多了。

五、村民自治與中國的民主化進(jìn)程

鄧小平在1987年時(shí)說，中國民主化的進(jìn)程是步步來，50年以后中國的國家級都可以實(shí)行直選，但現(xiàn)在不行。這條道路從村委會的選舉來看，中國的民主化進(jìn)程應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，應(yīng)該是一個(gè)從基層做起，基層快于上層的過程。這樣似乎更為穩(wěn)妥一些。并不是說上層的改革停下來，而是說上層的改革稍微靠后一點(diǎn)?；鶎幼咴谇懊妫瞧鹆藘蓚€(gè)培訓(xùn)班的作用：一個(gè)培訓(xùn)班是對人民，第二個(gè)培訓(xùn)班是對官員和整個(gè)社會。我們這個(gè)社會從1949年以來，對民主形成的思維模式是：民主就是反政府，只有上街游行才能叫民主，如果不上街游行，不能叫民主，談些雞零狗碎的事兒是不行的。只想到運(yùn)動(dòng)性的東西，誰也不愿意談程序性的東西。北大的大學(xué)生和農(nóng)民相比誰的民主意識強(qiáng)呢？這也許是小學(xué)生都不應(yīng)該提的問題?？墒潜贝髮W(xué)生投票想不到秘密劃票間，而農(nóng)民已經(jīng)建起來了。農(nóng)民討論選舉的技術(shù)問題。我們的官員如果不懂民主的技術(shù)，不知道如何指導(dǎo)民主，要開始民主，只能是亂糟糟的。所以，基層民主是兩個(gè)培訓(xùn)班，人民介入的越來越多，官員也通過指導(dǎo)民主知道了，民主不可怕，官員也知道程序。政治活動(dòng)家也知道怎么組織選舉，也知道如何運(yùn)用這一套程序開展他的選舉。這樣一個(gè)自下而上的民主教育過程，對于大國實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變和保持穩(wěn)定有好處。

再者，從村民自治來看，民主必須和利益、程序結(jié)合起來，民主決不是一個(gè)空洞的口號或所謂理想，應(yīng)和廣大人民的利益結(jié)合起來，從改造身邊的一些瑣碎的事，從改造社會上的事開始，這樣，民主才會有堅(jiān)實(shí)的生命力。如果民主僅僅是建立在理想上，同廣大人民的利益、生活問題沒有相關(guān)，沒有聯(lián)系起來，這個(gè)民主不會牢固。所以，中國的民主在發(fā)展時(shí)要把利益、程序問題放在一個(gè)重要的位置。

最后，中國的民主必須改造中國的政治文化。中國的政治文化是把民主變成精英手里的特權(quán)?！扒骞僬巍弊兂闪司⑻貦?quán)，它確定的民主理論不是讓更多的人民參預(yù)來形成民主的制度、架構(gòu)，或者說，它不習(xí)慣于把人民的參預(yù)的重要性置于一兩個(gè)好主意之上。所以事事靠政府、靠精英，這種文化在我們推進(jìn)村民自治時(shí)是占統(tǒng)治地位。從儒教、孔孟之道形成時(shí)，主體思想就是這樣，“民”總是被治的，“民”是水，是可以載舟的。把人民當(dāng)作“畜民”，把他們像牧羊一樣地管理。這種思想滲透到了中國現(xiàn)代的改革中，滲透到了中國現(xiàn)代的政治文化。所以，在中國激進(jìn)的政治體制改革者那里，批判腐敗常常是他們的第一要義，而討論到具體程序，他們認(rèn)為不屑一顧。中國民主化道路在這種政治文化環(huán)境中不會有長足進(jìn)步。因此必須改造，重視實(shí)踐和程序，中國的政治體制才能獲得快速、長足的發(fā)展。

(作者原系國家民政部基層政權(quán)司副司長，本文為天則雙周學(xué)術(shù)討論會文稿，承天則經(jīng)濟(jì)研究所同意，特由本刊發(fā)表)