總統(tǒng)權(quán)力有多大?

美國(guó)是一個(gè)典型的總統(tǒng)制國(guó)家,四年一度的總統(tǒng)競(jìng)選為我們提供了透視美國(guó)政體的絕佳機(jī)會(huì)。

三權(quán)分立:充分體現(xiàn)分權(quán)與制衡原則

提到現(xiàn)代資本主義國(guó)家制度,人們首先想到的是著名的三權(quán)分立原則,美國(guó)恰恰是三權(quán)分立原則的一個(gè)典型。三權(quán)分立的中心思想,就是以權(quán)力來(lái)對(duì)抗權(quán)力,在各大政治力量中實(shí)現(xiàn)分權(quán)和制衡。

那么,這個(gè)原則又是怎么運(yùn)作的呢?這得從美國(guó)憲法說(shuō)起。在美國(guó)建國(guó)之初,制憲者們對(duì)建立什么樣的行政機(jī)關(guān)發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論,并分裂為兩大陣營(yíng)。一派主張建立微弱的行政部門(mén),這個(gè)部門(mén)由國(guó)會(huì)選舉產(chǎn)生,它執(zhí)行國(guó)會(huì)的決定并對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。在后來(lái)的制憲過(guò)程中,這一派的意見(jiàn)逐漸沒(méi)落。另一派主張建立一個(gè)強(qiáng)有力的行政部門(mén)。他們認(rèn)為憲法已經(jīng)賦予國(guó)會(huì)相當(dāng)大的權(quán)力,所以未來(lái)的行政部門(mén)應(yīng)該對(duì)此予以牽制。這一派的代表威爾遜首先提出行政首長(zhǎng)由選民直接選舉的主張。但當(dāng)時(shí)的制憲代表對(duì)此并不認(rèn)同,再考慮到人民缺乏直接選舉行政首長(zhǎng)的政治經(jīng)驗(yàn),威爾遜提出了一個(gè)折衷的意見(jiàn):由選民選舉產(chǎn)生一個(gè)選舉團(tuán),再由選舉團(tuán)選舉產(chǎn)生行政首長(zhǎng),它其實(shí)就是今天美國(guó)總統(tǒng)選舉的程序基礎(chǔ)。威爾遜的建議幾經(jīng)周折才為制憲會(huì)議所接受,于是總統(tǒng)不由國(guó)會(huì)選舉,從而擺脫了在工作中受?chē)?guó)會(huì)控制的可能。

根據(jù)美國(guó)憲法,立法、行政、司法三大權(quán)力分別由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和聯(lián)邦法院行使。其中,國(guó)會(huì)議員和總統(tǒng)都由選舉產(chǎn)生,各有一定任期。國(guó)會(huì)無(wú)權(quán)以不信任為手段迫使總統(tǒng)辭職,總統(tǒng)也不能因國(guó)會(huì)與自己政見(jiàn)不合而解散國(guó)會(huì)。

國(guó)會(huì):基本平行的參眾兩院

美國(guó)國(guó)會(huì)實(shí)行兩院制:參議院和眾議院。參議院起初由聯(lián)邦各州議會(huì)選出,到1913年時(shí)改由選民直接選舉;參議員任期6年,每?jī)赡旮倪x其中的1/3。眾議院也由選民直接選舉產(chǎn)生,任期2年,到時(shí)全部改選。之所以實(shí)行兩院制,當(dāng)初也是為了“平衡”。此外,這種形式也可以協(xié)調(diào)大州和小州之間的關(guān)系,眾議院議員由各州按人口比例選出,參議院議員各州人數(shù)統(tǒng)一而不論人口多寡。

在國(guó)會(huì)職權(quán)中,立法權(quán)是最主要的,由兩院共享;此外兩院各自還擁有一些專(zhuān)享的職權(quán)。比如說(shuō)眾議院擁有彈劾權(quán)和財(cái)政法案提出權(quán)。而總統(tǒng)締結(jié)條約需經(jīng)參議院同意才行,總統(tǒng)任命大使、公使、最高法院法官及國(guó)家政府的其他官員,也需向參議院提名并征得其同意。由此可見(jiàn),在國(guó)會(huì)職權(quán)里,參眾兩院基本平等,但是參議院略占優(yōu)勢(shì)。

總統(tǒng):美利堅(jiān)的“國(guó)王”

總統(tǒng)沒(méi)有立法權(quán),但他對(duì)國(guó)會(huì)提出的法案擁有否決權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定,總統(tǒng)每年都要向國(guó)會(huì)提交國(guó)情、預(yù)算、經(jīng)濟(jì)等咨文,總統(tǒng)的這些咨文實(shí)際上都成為國(guó)會(huì)最初立法的方案,這就使得總統(tǒng)間接地?fù)碛辛肆⒎?quán)。

至于否決權(quán),那更是總統(tǒng)在立法職權(quán)上的殺手锏,總統(tǒng)可以否決國(guó)會(huì)提出的任何法案而無(wú)需任何理由,除非國(guó)會(huì)兩院分別以2/3的多數(shù)再次否決總統(tǒng)的意見(jiàn),然而,這兩個(gè)2/3的多數(shù)基本存在于理論之中。當(dāng)然,總統(tǒng)在使用這項(xiàng)權(quán)力的同時(shí),也必須謹(jǐn)慎行事。

至于司法權(quán),總統(tǒng)也不是沒(méi)有發(fā)言權(quán)。首先,聯(lián)邦最高法官和最高法院成員由總統(tǒng)負(fù)責(zé)提名,不過(guò),總統(tǒng)的提名最終要得到參議院的批準(zhǔn)才行。

此外,總統(tǒng)還握有赦免權(quán),總統(tǒng)的赦免權(quán)不但可以用于定罪前,也可以用于定罪后,而且國(guó)會(huì)和法院都無(wú)權(quán)干涉。但如果總統(tǒng)受到國(guó)會(huì)的彈劾,他不能赦免自己。這樣看來(lái),美國(guó)總統(tǒng)實(shí)際上是立法、行政、司法三項(xiàng)權(quán)力的總匯,而行政權(quán)則是其權(quán)力的核心。

此外,美國(guó)總統(tǒng)在外交方面的權(quán)力獨(dú)特而且巨大。例如,在法律上,國(guó)會(huì)擁有宣戰(zhàn)權(quán),但總統(tǒng)卻擁有不宣而戰(zhàn)的權(quán)力。曾有人做過(guò)統(tǒng)計(jì),1789～1972年間,美國(guó)共進(jìn)行了165次戰(zhàn)爭(zhēng),其中只有5次由國(guó)會(huì)宣戰(zhàn),其余全部是不宣而戰(zhàn)的“總統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)”。

二戰(zhàn)結(jié)束后,美國(guó)成為超級(jí)大國(guó),被深深地卷進(jìn)國(guó)際事務(wù)中。國(guó)際上大量的突發(fā)事件需要它做出及時(shí)快速的反應(yīng),而國(guó)會(huì)對(duì)有關(guān)問(wèn)題喋喋不休的討論和爭(zhēng)執(zhí)無(wú)法適應(yīng)這種變化。于是,美國(guó)總統(tǒng)就成了靈活反應(yīng)的中心,從而加強(qiáng)和擴(kuò)大了他在國(guó)防和外交方面的權(quán)力。

再者,二戰(zhàn)前羅斯?？偨y(tǒng)在“新政”實(shí)施過(guò)程中,設(shè)立了一系列永久性機(jī)構(gòu),擴(kuò)大了總統(tǒng)權(quán)力。戰(zhàn)后美國(guó)爆發(fā)了多次經(jīng)濟(jì)危機(jī),出現(xiàn)了許多社會(huì)矛盾,由于這些問(wèn)題遠(yuǎn)非州一級(jí)政府所能解決,于是人們寄希望于總統(tǒng),從而認(rèn)可了總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)大。其中最突出的表現(xiàn)就是越來(lái)越多的政府部門(mén)和獨(dú)立機(jī)構(gòu)建立起來(lái)。這些機(jī)構(gòu)名義上對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)雙方負(fù)責(zé),實(shí)際上其職能主要在行政方面,更直接地隸屬于總統(tǒng)。正由于上述原因,在人們眼中,美國(guó)總統(tǒng)成了美利堅(jiān)“國(guó)王”。G

《海外星云》(2000年28期)