自愿性漸進(jìn)性何以成為主流

侯淅珉

三種方案的利與弊

----二十年房改，從制度改革意義上看，主要做了三件事：公有住房向現(xiàn)住戶出售，以這種方式為主實(shí)現(xiàn)了對存量住房福利制的改革；住房分配貨幣化，啟動了建立住房新制度的進(jìn)程；建立商品房市場，初步形成了一套（盡管很不完善）的市場交易制度。圍繞建立新體制，主要進(jìn)行了三種方案的試驗(yàn)：

----——提租發(fā)補(bǔ)貼。這是房改的經(jīng)典方案。其基本路徑是，從存量住房入手，在改變存量住房使用方式的同時，實(shí)現(xiàn)住房的貨幣化分配；也就是一手把房租提高到商品租金或商品價格，一手發(fā)住房補(bǔ)貼。深圳房改就是依據(jù)這個方案的成功實(shí)踐。

----——存量住房資產(chǎn)再分配。這是1993年提出的新思路。其基本路徑是：把存量住房資產(chǎn)，按職工工齡、職務(wù)等因素，公平地再分配給每個職工，把單位原來用于建房的資金以貨幣形式發(fā)給職工。這就是貴州省，包括貴陽市房改方案的核心。

----——老房老辦法，新房新制度。隨著存量住房按照個人負(fù)擔(dān)能力逐步出售，而且出售比例越來越大，逐步形成了這個思路。存量住房按個人合理負(fù)擔(dān)價格出售,增量住房實(shí)行住房補(bǔ)貼制度，這是目前除深圳、貴陽、濟(jì)南、西安之外全國房改的主流方案。

----第一種方案，即提租補(bǔ)貼是一種理想方案，它源于80年代廣泛而深入的住房商品化的研究，源于對改革舊的存量住房福利化使用方式的關(guān)注。但由于當(dāng)時城市經(jīng)濟(jì)體制改革大氣候尚未形成，以至該方案的真正實(shí)施已經(jīng)到了80年代中后期，而改革環(huán)境的變化最終使之喪失了其實(shí)施的體制基礎(chǔ)和最佳時機(jī)。因?yàn)閷?shí)行這種方案必須通過財政統(tǒng)籌各單位住房租金，以解決缺房單位住房補(bǔ)貼來源，從而保證方案實(shí)施的資金循環(huán)?？墒且?yàn)槠髽I(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大、單位利益的形成和日益強(qiáng)化，這種做法遭遇了住房較多的單位的抵制。這也是為什么提租方案僅只在深圳這個“新城市”和單個企業(yè)得以成功的原因。

----第二種方案是一種思路清晰、測算復(fù)雜但操作簡便的方案，它的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)存量住房資源的公平分配。但既然是住房利益的再分配，就必然會通過“多退少補(bǔ)”剝奪現(xiàn)有住房占有較多者的利益。而剝奪，類似一種急風(fēng)暴雨式的革命，就隱含著一定的政治風(fēng)險，需要有強(qiáng)有力的政治支持。

----90年代的房改，實(shí)際上選擇了第三種方案——一條自愿性、漸進(jìn)式改革道路，即以增量改革為重點(diǎn)，逐步改革現(xiàn)有住房使用方式的方案。這個方案之所以能夠成為“主流”，主要在于這種方案具備改革的自愿性，以及改革的漸進(jìn)性和突變性相結(jié)合的特點(diǎn)。

----改革的自愿性體現(xiàn)在對存量住房使用方式的調(diào)整上，以售房為重點(diǎn)，以提租為輔助。提高租金是強(qiáng)制性的、剛性的，而售房是以自愿購買為前提的；在對已出售的公房的處理上，則主要是通過二級市場來剝奪一部分過多的住房利益，即其住房上市時要向原產(chǎn)權(quán)單位繳納一部分利益。這實(shí)質(zhì)上是在住房利益實(shí)現(xiàn)時進(jìn)行公平自愿的調(diào)節(jié)，也是把強(qiáng)制性的利益調(diào)節(jié)行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N自愿性的調(diào)節(jié)行為。

----當(dāng)然，在這種以自愿行為為特征的漸進(jìn)式改革基礎(chǔ)上，對增量住房和職工實(shí)行一步到位的貨幣性改革，需要耐心，需要在新老職工間以及住房多和住房少的職工內(nèi)部之間進(jìn)行復(fù)雜的利益平衡（或稱“打補(bǔ)丁”）。但這樣做財務(wù)成本小，改革阻力小，能夠使中央放心、人民安心，有利穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展，越來越受更多地區(qū)的贊成，最終成為一種實(shí)踐的選擇。

----除了具有改革阻力小的特點(diǎn)外，主流方案能夠基本滿足房改的各種約束和需求。它針對新職工和無房、缺房職工，補(bǔ)額資金需要量小，適應(yīng)了當(dāng)前財政和部分企業(yè)的承受能力，能夠以較小的財務(wù)成本實(shí)現(xiàn)發(fā)展增量住房和引導(dǎo)住房消費(fèi)的要求，進(jìn)而拉動消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長需求。而發(fā)展增量，使房子越來越多，才能盡快解決無房戶和缺房戶的住房問題，從而實(shí)現(xiàn)最大的公平。

房改更多要依靠市場力量

----今天的房改，同樣也正處于一個新的十字路口。住房商品化的改革目標(biāo)，是長期以來住房改革的一面旗幟，引導(dǎo)了20年的房改實(shí)踐。但在今天的改革中，住房商品化已經(jīng)成為一句空洞的口號，不能繼續(xù)指導(dǎo)中國房改的實(shí)踐。當(dāng)前迫切需要的，是在商品化、市場化基礎(chǔ)上，勾勒出住房新體制的具體目標(biāo)與方向。

----目前，住房的市場化進(jìn)程已經(jīng)開始加速。原來的一套適應(yīng)高檔商品房市場的交易行為與交易規(guī)則正處于分化、瓦解和調(diào)整之中，政府在繁榮住房市場中不能無所作為。政府應(yīng)該調(diào)整對住房市場的管理思路及原來制訂的一些交易制度、交易規(guī)則。比如對市場的調(diào)控，是繼續(xù)實(shí)行固定資產(chǎn)投資的計劃審批制度，還是通過規(guī)劃管理與財稅金融調(diào)節(jié)？再比如，是繼續(xù)實(shí)行政府發(fā)證的房權(quán)管理制度，還是實(shí)行交易人申報、政府監(jiān)證制度？另外，住房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方便程度，是決定住房能否真正成為一項(xiàng)投資品，從而把住房投資作為一種儲蓄以改革居民消費(fèi)預(yù)期的重要因素，但能否簡化當(dāng)前繁瑣的抵押登記方式？

----再如在發(fā)展住房金融方面，我們是否繼續(xù)堅(jiān)持商業(yè)性和政策性并存的住房金融制度？政策性金融是繼續(xù)目前的住房公積金低存低貸的辦法，還是采取財政貼息的辦法？住房資金的籌集是走抵押貸款證券化的方式，還是走合同儲蓄的方式？在個人住房消費(fèi)貸款中，如何處理住房、抵押、保險和擔(dān)保之間的關(guān)系？在解決低收入居民住房問題方面，我們是走新加坡的低于成本價售房的道路，還是采取提供廉租房的辦法，抑或借鑒美國實(shí)行對低收入居民貨幣補(bǔ)貼的方式？等等。

----概括地說，面臨著如何建立適應(yīng)中國國情的住房制度的新任務(wù)，房改正處于一個新的十字路口。

作者為建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司(房改辦)副司長