分稅制，改革上演重頭戲

丁堅銘

按照中央和國務(wù)院的部署，從今年1月1日起，一個為適應(yīng)和促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的財稅體制已在全國范圍內(nèi)正式推行。而在這其中，妥善處理好中央政府和地方政府的關(guān)系，實行分稅制的財政體制，是整個財稅體制改革的重頭戲。許多政府高層官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為，分稅制關(guān)乎國家長治久安、關(guān)乎經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗，它是1994年中國政治和經(jīng)濟(jì)生活的中一件大事。難怪關(guān)于推行分稅制的消息一經(jīng)披露，立即成為全社會關(guān)注的熱點。

千呼萬喚，分稅制沖到臺前

財政這塊“蛋糕”怎樣切分，歷來是國家與地方和企業(yè)關(guān)系的焦點問題。

中華人民共和國成立以后的30余年間，中國一直實行高度集權(quán)性的財政體制。它既表現(xiàn)為財權(quán)的高度集中，中央與地方財政分配管理，基本上是圍繞著中央集權(quán)來進(jìn)行的，與財政分配有關(guān)的立法權(quán)，集中由中央掌握；又表現(xiàn)為財力的高度集中，財政參與的國民收入分配，基本上以中央政府為主。這一時期，財政這塊“蛋糕”，中央要切掉80％以上。

改革開放以后，我國對“蛋糕”的切分方法曾作過三次較大改革。第一次是在1980年，當(dāng)時全國實行了“劃分收支、分級包干”的辦法。從1985年開始，又推行了“劃分稅種，核定收支、分級包干”的體制。1988年以后，對全國絕大多數(shù)地區(qū)實行了不同形式的財政包干體制，比如收入遞增包干、上解遞增包干等等。這三次改革的共同點都是在劃分中央與地方財政收支的基礎(chǔ)上，分級包干，自求平衡。這種體制被人們俗稱“分灶吃飯”。

應(yīng)該說，這些改革打破了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的舊體制，調(diào)動了地方當(dāng)家理財?shù)姆e極性，增強(qiáng)了地方經(jīng)濟(jì)的活力?！胺衷畛燥垺笔窃谥袊母锖桶l(fā)展的某種特定條件下形成的。盡管這種體制有許多弊端，有些甚至是帶根本性的，但它適應(yīng)了一定時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，改起來相當(dāng)不易。因此，1991年初，中央和國務(wù)院曾確定，在“八五”期間，財政包干體制不變，分稅制僅作試點。

即使在黨的十四大上，對財稅體制改革也僅僅只是提出了“要逐步實行利稅分流和分稅制”的目標(biāo)要求。

1993年3月，李鵬總理在八屆人大一次會議上再次強(qiáng)調(diào)，分稅制是一個改革方向，要逐步擴(kuò)大試點。

事隔4個月，關(guān)于分稅制的呼聲明顯升溫。分稅制不僅僅要擴(kuò)大試點，而且要盡快地全面推行。國務(wù)院副總理朱熔基兼任人民銀行行長之后，呼吁要加快金融和財稅體制的改革。7月23日，朱熔基在全國財政工作會議上說：“目前的財稅體制是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換過程中帶有過渡性質(zhì)的一種體制，各種‘包干、‘總額分成等辦法是一種不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的落后體制?！彼赋?，要在總結(jié)自己的實踐經(jīng)驗，借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家成功做法的基礎(chǔ)上，建立新的財稅體制，對新體制要統(tǒng)一認(rèn)識，制定方案，盡快全面推行。

隨后，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示，成立了以財政部長劉仲藜為組長，國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、國家體改委、國家稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人為副組長的財稅體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，抓緊制定分稅制等各項財稅體制的改革方案。8月中旬，朱熔基主持有關(guān)人員在北戴河對財稅體制改革方案進(jìn)行

研究，并作了一些修改。

8月和9月，包括分稅制在內(nèi)的各項改革方案先后經(jīng)國務(wù)院辦公會議、國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委討論，并獲原則通過。

11月14日，黨的十四屆三中全會在《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，正式提出近期財稅改革的重點是“把現(xiàn)行的地方財政包干體制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制?！?/p>

11月26日，李鵬主持召開國務(wù)院第12次常務(wù)會議，再次審議了幾項重大改革的實施方案，并決定提交全國經(jīng)濟(jì)工作會議討論。

在一周后的全國經(jīng)濟(jì)工作會議上，分稅制等改革方案最終獲得大多數(shù)人的贊成。

朱熔基說，財政體制再不改，日子就過不下去了

早在80年代中期，“分灶吃飯”的弊端就已顯露出來。1987年，高層曾有實施分稅制的動議。但是由于當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約和一些地方的強(qiáng)烈反對，分稅制未能實施。今天中央和國務(wù)院痛下決心，盡快全面推行分稅制，實在是情勢急迫。

這一方面是黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。要搞市場經(jīng)濟(jì)，就必須盡快建立一套科學(xué)、合理的分配體制，以此來優(yōu)化資源配置，保障公平。

另一方面則是國家財政已到了難以為繼的地步。朱熔基在一次會議上曾透底說，如果財政體制再不改的話，國家的日子就過不下去了。

據(jù)透露，自80年代以來，我國的財政困難不斷加劇，最突出的表現(xiàn)是赤字逐年增加。1981年，財政赤字只有25.5億元，到1989年就擴(kuò)大到92億元，1992年更是增大到237億元。

這還僅僅是人們通常所說的“軟赤字”。如果按國際通行的作法，把債務(wù)也算作赤字的話，則1992年赤字高達(dá)905億元，占當(dāng)年財政總收入的20％，13年我國累計赤字為4220億元！

1993年上半年，盡管工業(yè)生產(chǎn)總值比上年同期增長了25.1％，銷售收入增長28％，但國家財政收入只增長了3.5％，財政支出卻增長了12.5％。財政的支付能力明顯下降，形勢已到了十分嚴(yán)峻的地步。

由于國家財力不足，影響了財政職能的正常履行。不用說充分保證教育、科技、衛(wèi)生、國防等大宗開支了，有的地方甚至連工資都不能按時撥付。農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投入不足，瓶頸制約加重。特別是中央財政的宏觀調(diào)控能力削弱，中央政府在調(diào)節(jié)人們收入差距、縮小地區(qū)發(fā)展差距等重大問題上難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

導(dǎo)致財政困難的原因是多方面的，既有稅制上的缺陷，也有國有企業(yè)普遍經(jīng)濟(jì)效益不好的問題，但更重要的是，現(xiàn)行“分灶吃飯”的財政體制的不合理性越來越突出。

現(xiàn)行的財政體制存在著這樣的弊端：

一、客觀上形成了中央和地方的利益分界。地方千方百計考慮增加本地的財政收入，往往把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點放在利高稅大的產(chǎn)業(yè)上，惡化了整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成重復(fù)建設(shè)和大量浪費。從煙草行業(yè)為例，國家為了控制卷煙工業(yè)的盲目發(fā)展，對其實行高稅率政策，然而現(xiàn)行財政體制是按企業(yè)隸屬關(guān)系來劃分各級財政收入，高稅率恰恰成了刺激地方發(fā)展卷煙業(yè)的動因。因此，盡管近幾年中央三令五申，嚴(yán)禁盲目發(fā)展效益不高的小煙廠、小酒廠、小紡織廠，但這幾個“小”仍然遍地開花。前幾年，國際上宣傳防治愛滋病，市場上乳膠手套需要量急增，于是不到一年時間里，國內(nèi)乳膠手套線一下從10多條增至100多條，造成大量的積壓浪費。

像這樣的事例簡直不勝枚舉。

二、“分灶吃飯”造成有些地方政府隨意開口子，越權(quán)減免稅收，擅自包稅或變相包稅，搞所謂“藏富于企業(yè)”。近年來，各地在對國有企業(yè)所得稅實行承包辦法以后，減免稅的重點又轉(zhuǎn)向流轉(zhuǎn)稅。據(jù)審計部門1991年對19個省級財政部門的審計，其中越權(quán)減免稅收占違紀(jì)金額的22.7％。據(jù)估算，全國各地為解決企業(yè)資金不足減免的流轉(zhuǎn)稅總額為130億元，相當(dāng)于全國財政收入的4.1％。

不僅如此，各地在對外開放中競相攀比稅收優(yōu)惠，你減三免二，我就減五免三，西北有一個縣甚至在香港報刊中登出了減五免十的廣

三、一些地方從維護(hù)本地財政利益出發(fā)，運用稅收手段筑“籬笆”，搞地方保護(hù)和封鎖，造成地方割據(jù)局面，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。

例如1991年市場疲軟的時候，華北某省為保護(hù)本省產(chǎn)彩電的銷售市場，竟決定對本地產(chǎn)彩電減征10％的稅收，而對外地產(chǎn)彩電加征10％的稅收。

四，“分灶吃飯”是按既得財力核定基數(shù)，而且包干基數(shù)、分成比例、遞增幅度都是一對一談判的結(jié)果，不夠規(guī)范，不能體現(xiàn)公平和效益原則，地方間苦樂不均。有的省上交比例高，有的省條件更好，但由于種種原因，上交中央的比例卻很低，不利于縮小各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。

不合理的財政體制，在相當(dāng)程度上制約了財政收入的增長，使得中央財政收入的比重不斷下降。據(jù)統(tǒng)計，1992年我國國內(nèi)財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已降到了16。2％，中央財政收入占全國財政收入的比重也從1981年的57.6％下降到45％，扣除債務(wù)只剩38％左右。

目前國家財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比例如此之低，已使其無法提供政府行使職能所必需的財力保證。中央財政宏觀調(diào)控能力的弱化，使有限的資源無法在地區(qū)間進(jìn)行合理有效的分配，任其發(fā)展下去是相當(dāng)危險的。

中國有句俗語，“手中無米，叫雞不買”?？梢哉f，中央手中有沒有掌握一定數(shù)量的“米”，這不只是一個經(jīng)濟(jì)問題，也是一個政治問題。

減少阻力，最高決策層用心良苦

面對以增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力為取向的分稅制改革，各個地方心態(tài)各異。財政困難的地方，盼望通過改革來改變自己的財政狀況；大部分地方則基本上持觀望態(tài)度，做兩手準(zhǔn)備，爭取得到好處。

在中央作出分稅制改革以1993年為基期確定地方既得財力的規(guī)定后，有些地方在收入基數(shù)上做起了小動作——

有的地方收“過頭稅”，搞“寅吃卯糧”。

有的地方則宣布，要從1993年四季度起“清塘”，凡拖欠稅款的企業(yè)，都要限期歸還，甚至強(qiáng)令當(dāng)?shù)劂y行給企業(yè)安排貸款用來交稅。

更有些地方采取不正當(dāng)手段虛增收入，騙取稅收返還。

一些財政狀況較好的地方，由于擔(dān)心分稅制會損害其既得利益，不大愿意改變現(xiàn)狀。

針對地方的種種實際情況，為了減少阻力，中央采取了溫和的、漸進(jìn)的方式來推行分稅制。分稅制的實施方案是按保證地方既得利益的原則設(shè)計的，老體制的分配格局暫時不變，繼續(xù)運轉(zhuǎn)，以后再慢慢調(diào)整；在新體制下，中央只從增值稅的增量中留一些，數(shù)量有限；中央不卸包袱，不向地方轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。最高決策層這種既積極又謹(jǐn)慎的態(tài)度，將有助于分稅制的順利實施。

當(dāng)然，以分稅為特征的新財政體制，本質(zhì)上是一種利益關(guān)系的問題，要想絲毫不損害任何人的既得利益，實際是不可能的，也是不應(yīng)該的。因此，實行分稅制后，過去那種地方政府任意減免國家稅收的不合理做法，可望得到糾正；過去的新增收入中地方得大頭，中央得小頭的局面，可望得到改變；過去地方一遇困難就向中央政府伸手要錢的現(xiàn)象，可望得到減少。也許從短期看來，有一些地方會感到種種不方便，但放眼長遠(yuǎn)，隨著財政運行機(jī)制的規(guī)范化，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的提高，財政資金的來源會逐步擴(kuò)大，中央和地方的財政狀況，都能通過改革和發(fā)展得到改善，更重要的是，分稅制對加速社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，將會起到積極的推動作用。

但愿分稅制能順順當(dāng)當(dāng)?shù)刈哌^1994年。