戶籍制度改革路在何方？

賀鐵光

80年代初，陜西作家路遙的小說《人生》問世，震撼了成千上萬青年讀者的心。農(nóng)村青年高加林有志有才，渴望到山外的地方施展一番，然而現(xiàn)實(shí)卻將他的夢想擊得粉碎。不說別的，就憑他是“農(nóng)業(yè)戶口”，已經(jīng)注定了失敗的結(jié)局。

戶口是許許多多中國人的命根子。就業(yè)、婚姻、子女入學(xué)、享受各種福利補(bǔ)貼，都離不開那小小的一紙卡片。不僅如此，戶口還是一種身份的標(biāo)志。正因?yàn)閼艨跔可婷鎻V、干系重大，它一直是最敏感的話題之一。報(bào)刊小心翼翼地回避，政府有關(guān)部門更是慎之又慎，唯恐言多有失。

然而，改革的鋒芒總是要觸及社會(huì)最敏感的神經(jīng)的。

現(xiàn)行戶籍制度非改不可

建國伊始，剛剛進(jìn)城的人民政權(quán)立即廢除了國民黨統(tǒng)治時(shí)期由民政局和警察局共管戶籍的體制，改為由公安部門獨(dú)家管理，從此，這種以劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口、限制人員流動(dòng)為特征的戶籍制度沿襲了44年之久。

現(xiàn)行戶籍制度對于鞏固新生的人民共和國，保障正常的社會(huì)秩序，開展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)都做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。例如，在三年自然災(zāi)害期間，政府正是靠戶籍管理統(tǒng)籌安排人民的生產(chǎn)和生活，發(fā)放各種票證，使共和國渡過了難關(guān)。就是在今天，現(xiàn)行戶籍制度還在許多方面發(fā)揮積極作用。

但是，它畢竟是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在舉國向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的今天，它的不合理性日益暴露出來，它的最大特征開始轉(zhuǎn)化為最大弊端。長期以來，政府因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所限，不得不采用行政手段，嚴(yán)格控制戶口遷移，把人牢牢地限在原籍，更把農(nóng)民死死地捆在土地上。50年代，政府紅頭文件開始出現(xiàn)“盲流”字樣；60年代，全國各大城市建立了收容遣送站；70年代，政府提倡發(fā)展社隊(duì)企業(yè)，但嚴(yán)令必須就地取材，就地生產(chǎn)，就地銷售，農(nóng)民們?nèi)允恰白悴怀鰬簟保?0年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，有關(guān)部門又提出“離土不離鄉(xiāng)”。于是，中國出現(xiàn)了怪現(xiàn)象：一個(gè)農(nóng)民，縱使已經(jīng)告別田野走進(jìn)工廠，當(dāng)上了廠長經(jīng)理，他的身份仍然是農(nóng)民！

一個(gè)經(jīng)濟(jì)充滿活力的社會(huì)，“物暢其流，人盡其才”是其先決條件。恰恰在這一點(diǎn)上，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的阻礙之一。在談及此問題時(shí)，公安部治安局戶政處長張森說：“現(xiàn)在戶口不適應(yīng)形勢發(fā)展的矛盾越來越突出，按吃糧標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口的二元結(jié)構(gòu)管理模式已經(jīng)過時(shí)。此外，我們還面臨許多新問題，比如流動(dòng)人口劇增，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，人才流動(dòng)，購建住房等等。看來該是制定新的戶籍政策的時(shí)侯了！”

取消戶口行不行？

在近幾年改革開放的實(shí)踐中，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)受到了沖擊。在海南，上至省長下至平民，只要有一紙暫住證就可以當(dāng)選人大代表；在武漢，“藍(lán)印戶口”正在探索實(shí)施；在珠海，戶口曾作為商品和房地產(chǎn)一起進(jìn)入市場公開買賣；在溫州，農(nóng)民自己集資建鎮(zhèn)，走向城市化；在全國許多大城市，糧油供應(yīng)再也不憑借戶口本。所有這一切都表明，戶口本在人們心中的神圣地位開始發(fā)生動(dòng)搖，它不再是限制人們自由流動(dòng)的緊箍咒了。于是，有人大聲疾呼：徹底改革戶籍制度，取消戶口。

“取消戶口”說起來很痛快，很解氣，實(shí)際操作起來很難行得通。戶籍制度改革不能和“取消戶口”簡單等同。

戶籍管理的基本功能是穩(wěn)定社會(huì)秩序，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供人口資料。戶口登記的內(nèi)容都是國家行政管理不可缺少的依據(jù)，比如公民要司法公證，共有10項(xiàng)內(nèi)容，僅戶口本上提供的就有8項(xiàng)之多。每年我國為公民涉外活動(dòng)出具公證80萬件，其中涉及戶口本的就有42萬多件。另外，現(xiàn)代化城市管理離開戶口登記本就寸步難行，離開了它很難想像一個(gè)城市如何進(jìn)行規(guī)劃，如何解決郵電、交通問題，更不用說有效地制止刑事犯罪了。

當(dāng)今發(fā)達(dá)國家，大都有一套周密先進(jìn)的戶口登記制度。比如瑞典教會(huì)登記已有300多年歷史，日本的戶籍管理更為嚴(yán)密?？梢?，即便是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，戶籍管理也是不能取消的。

大城市的戶口難題——北京為例

對于100萬人口以上的大城市，國家歷來采取嚴(yán)格控制人口的政策，像北京、上海這樣的特大城市，控制更是嚴(yán)上加嚴(yán)。盡管如此，大城市的人口仍然增長很快。例如北京，目前常住人口已突破千萬大關(guān)。

北京市管戶口的“官兒”、市公安局戶政處長鄭慶貞透露說，每年中央給北京市人口的增長指標(biāo)是10萬，自然增長5萬，機(jī)械增長5萬。指標(biāo)有限，可是每年要求解決戶口的人卻數(shù)倍增長。中央機(jī)關(guān)干部調(diào)京，調(diào)令在手，不解決不行；出國留學(xué)人員家屬要求進(jìn)京，不辦戶口也不行；老華僑希望葉落歸根，定居北京，于情于理要解決；夫妻長期兩地分居的，恐怕也要列入議事日程。只見人進(jìn)，不見人出，長此以往，北京城能不能消受？近來還出現(xiàn)了一種新情況，國內(nèi)外工商界人士來京投資，附帶條件就是解決戶口，否則就另作打算。這使北京市頗費(fèi)躊躇。解決吧，就突破了人口增長指標(biāo)；不解決吧，又會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長。

流動(dòng)人口也給北京出了一道難題。據(jù)公安部最新調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國目前有近8000萬流動(dòng)人口，上海180萬，北京150萬。在北京150萬的流動(dòng)人口中，有30萬人活躍在各個(gè)建筑工地上，有14萬人受雇于個(gè)體經(jīng)營者，有9萬多人從事礦山、環(huán)衛(wèi)等臟苦工種，有11萬多人經(jīng)營農(nóng)副產(chǎn)品買賣和飲食服務(wù)業(yè)……更為棘手的是，相當(dāng)一部分人已經(jīng)在京城安營扎寨，生兒育女，甚至“浙江村”擁有自己的學(xué)校和幼兒園。巨大的流動(dòng)人口，給北京的經(jīng)濟(jì)帶來繁榮，同時(shí)也帶來交通擁擠、犯罪率上升等副作用。對于日益增多的流動(dòng)人口，北京該拿出什么管理措施？

鄭慶貞處長認(rèn)為，大城市要解決控制人口增長和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾，一定要系統(tǒng)配套的改革，其中首當(dāng)其沖的是戶籍制度改革。

戶籍制度怎么改？

為了使戶籍管理適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，公安部門會(huì)同有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行了大量的調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上，公安部已向國務(wù)院提交了一份戶籍制度改革的總體方案。方案尚在斟酌之中，具體內(nèi)容不能公開，其大致思路是這樣的：

——取消戶口按照商品糧為標(biāo)準(zhǔn)來劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，實(shí)行以居住地來劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)來劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的辦法，恢復(fù)戶口的本來面目。建立以常住人口、暫住人口、寄住人口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。

——實(shí)行以公民住房、生活基礎(chǔ)為落戶標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)與政策控制相結(jié)合的戶口遷移制度。

——建立以科學(xué)、合理的戶籍登記內(nèi)容為基礎(chǔ)的高效實(shí)用的戶籍統(tǒng)計(jì)體系等。

——逐步實(shí)現(xiàn)以身份證、公民出生證為主的證件化管理，取代現(xiàn)有戶口簿冊證明身份的傳統(tǒng)方法。

戶籍制度改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。這項(xiàng)改革能否成功既取決于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，也取決于廣大人民群眾的理解與支持。國家對此項(xiàng)改革總的原則是積極穩(wěn)妥，分清輕重緩急，從易處下手，分步實(shí)施。據(jù)悉，國務(wù)院已專門成立了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，初步?jīng)Q定我國的戶籍制度改革先從縣城以下的小城鎮(zhèn)開始。