生態(tài)補償制度建設(shè)的“浙江模式”

沈滿洪 謝慧明 王晉 等

浙江省于新世紀之初就開始了生態(tài)補償制度的探索，并于2005年在全國各省市自治區(qū)中率先出臺了省級層面的生態(tài)補償條例，成為了我國生態(tài)補償制度建設(shè)的“先行者”。因此，調(diào)查研究浙江省生態(tài)補償制度的探索過程、主要成效與完善對策對于浙江省推進生態(tài)補償制度并在其他地區(qū)推廣浙江經(jīng)驗具有重大意義。

一、浙江省生態(tài)補償制度建設(shè)的十年回顧

(一)德清縣率先在縣級層面進行生態(tài)補償機制探索

1.制度設(shè)計:區(qū)域內(nèi)富裕地區(qū)對貧困地區(qū)補償。地處浙江省北部的德清縣在2004年被原國家環(huán)?？偩置麨閲壹壣鷳B(tài)示范區(qū)。該縣的西部區(qū)域是全縣水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)林的集中分布區(qū)，位于筏頭鄉(xiāng)境內(nèi)的對河口水庫更是全縣的主要飲用水源。多年來，德清縣西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保護這一帶生態(tài)和這一片水源犧牲了一定的經(jīng)濟發(fā)展機會，故該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平與全縣的中東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相距甚遠。2004年，該地區(qū)農(nóng)民人均純收入低于全縣平均水平330元/人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均財政收入只占全縣平均的1/3。為了加快建設(shè)生態(tài)德清的步伐、縮小縣域內(nèi)富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的收入差距、實現(xiàn)該縣“創(chuàng)經(jīng)濟強縣、建生態(tài)德清、構(gòu)和諧社會”的目標，德清縣于2004年組織開展了為期一年的生態(tài)補償機制課題調(diào)研并提出了按照“誰受益、誰補償”和“多元籌資、定向補償”的原則建立生態(tài)補償機制的建議。2005年3月德清縣政府出臺了《關(guān)于建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補償機制的實施意見》。德清縣成為浙江省第一個在縣級層面實施生態(tài)補償機制的區(qū)縣。

2.制度特色:小補償與大補償。德清縣在生態(tài)補償機制的具體實踐過程中，充分融入了以生態(tài)補償資金為主的“小補償”以及建立西部地區(qū)保障型財政體制的“大補償”?！靶⊙a償”的具體方式主要體現(xiàn)在兩個方面:一是建立生態(tài)公益林補償基金。對西部地區(qū)國家級和省級重點公益林按每年每畝8元的標準補償，對其他生態(tài)公益林按每年每畝4元的標準補償。二是建立全縣生態(tài)補償基金。在縣財政預(yù)算內(nèi)安排100萬的同時，縣政府再分別從全縣水資源費中提取10%、在對河口水庫水資源費中新增0.1元/噸、每年從土地出讓金縣一級所得部分提取1%、從排污費中提取10%、從農(nóng)業(yè)發(fā)展基金中提取5%。把這些生態(tài)補償金納入縣財政專戶管理，專項用于西部地區(qū)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)公益林的補償和管護、對河口水源的保護以及因保護西部環(huán)境而需關(guān)閉外遷企業(yè)的補償?shù)??！按笱a償”的具體方式為:建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本保障型體制。根據(jù)財政收入規(guī)模將莫干山鎮(zhèn)和筏頭鄉(xiāng)歸為保障性財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成所得稅為40%，增值稅為70%。

(二)杭州市率先在市級層面全面推行生態(tài)補償政策

1.制度設(shè)計:生態(tài)受益區(qū)對生態(tài)功能區(qū)補償?！笆晃濉币詠恚贾菔形?、市政府始終堅持“環(huán)境立市”的方針政策。為了貫徹落實杭州市委“環(huán)境立市”戰(zhàn)略、全面推進杭州生態(tài)市建設(shè)，根據(jù)《中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于加快推進杭州生態(tài)市建設(shè)的若干意見》精神，杭州市政府于2005年5月31日出臺《中共杭州市委辦公廳、杭州市人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》。該文件提出了根據(jù)“保護者受益、損害者付費、受益者補償”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展”、“政府主導、市場參與”、“公平公開、權(quán)責一致”的原則設(shè)計生態(tài)補償機制。

2.制度特色:創(chuàng)建了一套較為科學的生態(tài)補償標準指標體系。首先，杭州市明確規(guī)定了補償資金的來源，要求整合現(xiàn)有的市級財政轉(zhuǎn)移支付和補助資金，建立生態(tài)補償專項資金。從2005年起，杭州市財政在原有10項生態(tài)補償政策方面已安排1.5億元資金的基礎(chǔ)上，再新增5000萬元，使專項資金規(guī)模達到2億元。其次，杭州市明確了補償?shù)闹攸c領(lǐng)域，如市區(qū)大氣環(huán)境污染綜合整治;錢塘江、太湖流域水環(huán)境整治、環(huán)境重點監(jiān)管區(qū)域和重點行業(yè)污染整治;生態(tài)建設(shè)示范工程、“百村示范、千村整治”和“生態(tài)公益林建設(shè)”等，并強調(diào)在流域交接斷面加強水質(zhì)自動監(jiān)測系統(tǒng)和重點污染源自動監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)。第三，杭州市還建立了生態(tài)補償?shù)男姓顧C制，積極啟動綠色國民經(jīng)濟核算研究;主張在流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標體系的基礎(chǔ)上綜合使用萬元GDP水耗和萬元GDP排污強度等指標創(chuàng)建一套科學的生態(tài)補償標準核定體系。

3.政策成效:實現(xiàn)了生態(tài)資源保護的經(jīng)濟效益化。杭州市是第一個明確提出把生態(tài)資源保護和利用定位于“一種特殊的公共產(chǎn)品消費”的城市，并率先在市級層面提出通過政府調(diào)控與市場化運作相結(jié)合的方式逐步建立公平公正、權(quán)責統(tǒng)一的生態(tài)補償機制。杭州市在生態(tài)補償機制的探索中受益頗豐，人居生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，500萬人的飲水安全得到保障，杭州市也成為浙江省唯一一個連續(xù)四年獲得生態(tài)省建設(shè)考核優(yōu)秀的市，下屬的13個縣(市、區(qū))，均被評為“國家環(huán)保模范城”或者國家級生態(tài)示范區(qū)。

(三)浙江省率先在省級層面正式實施生態(tài)補償制度

1.制度設(shè)計:加大對省內(nèi)源頭地區(qū)的補償力度。各地的自主探索為生態(tài)補償?shù)耐菩袆?chuàng)造了條件。浙江省政府按照“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同發(fā)展、公平公正，權(quán)責一致、循序漸進，先易后難、多方并舉，合力推進”的原則，于2005年8月26日出臺了《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》。該文件明確提出:加大財政轉(zhuǎn)移支付進行生態(tài)補償?shù)牧Χ?積極加強資源費征收使用和管理并增強其生態(tài)補償功能;繼續(xù)探索區(qū)域間生態(tài)補償方式并支持欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展。僅2005年這一年，浙江省財政就安排了生態(tài)環(huán)保建設(shè)專項資金18.4億元，同比增長107.7%。國內(nèi)出臺的第一個省級層面的生態(tài)補償文件，標志著浙江省開始自上而下的推行生態(tài)補償制度。

2.制度特色:專項試點與全流域補償。浙江省政府于2006年4月28日印發(fā)了《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護省級財政專項補助暫行辦法》，在錢塘江流域源頭地區(qū)率先實行省級財政生態(tài)環(huán)保專項補助試點政策，從2006年開始每年安排2億元，對錢塘江源頭地區(qū)10個縣(市、區(qū))依據(jù)生態(tài)公益林、大中型水庫、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四大類因素進行考核，由當?shù)馗鶕?jù)自身生態(tài)環(huán)境保護重點安排使用。按照“誰保護，誰受益”、“權(quán)責利統(tǒng)一”、“突出重點，規(guī)范管理”和“試點先行，逐步推進”的原則，對錢塘江流域干流和流域面積100平方公里以上的一級支流源頭所在的經(jīng)濟欠發(fā)達縣(市、區(qū))加大財政轉(zhuǎn)移支付。2008年2月29日，在總結(jié)完善錢塘江源頭地區(qū)試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，浙江省政府辦公室印發(fā)《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，決定對境內(nèi)八大水系干流和流域面積100平方公里以上的一級支流源頭和流域面積較大的市、縣(市)實施了生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付政策，并以省對市縣財政體制結(jié)算單位為計算、考核和分配轉(zhuǎn)移支付資金的對象，成為全國第一個實施省內(nèi)全流域生態(tài)補償?shù)氖》?。由省級財政作為省域范圍?nèi)進行生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的主體，解決了生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w問題，也確保了市縣政府的既得利益和積極性，建立了生態(tài)補償?shù)拈L效機制。

3.制度成效:實現(xiàn)了經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益多贏。2012年，按照“擴面、并軌、完善”的要求，對生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付的范圍、考核獎罰標準、分配因素和權(quán)重設(shè)置等做了進一步修改完善，將轉(zhuǎn)移支付范圍擴大到了全省所有市縣。省級財政安排生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付資金從2006年的每年2億元提高到2012年的15億元。生態(tài)補償機制很好地促動了地方對“GDP至上”舊思維的深刻反思，將生態(tài)文明內(nèi)化為綠色發(fā)展需求，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益多贏。

(四)浙皖兩省率先開展跨省流域生態(tài)補償試點工作

1.制度設(shè)計:從省內(nèi)補償擴展到跨省補償。新安江發(fā)源于安徽省黃山市境內(nèi)，地跨浙皖兩省，流域總面積達11674平方公里，是浙江省最大的入境河流，也是錢塘江的正源，其中流入千島湖的水量占總?cè)牒康?0%以上，而且位于下游的千島湖是浙江重要的飲用水水源地以及長三角地區(qū)的戰(zhàn)略備用水源。隨著對境內(nèi)八大水系生態(tài)補償實踐的不斷深入，浙江省認識到跨省的入境河流水質(zhì)的重要性，并以新安江流域為切入點，與安徽省進行協(xié)商，開始著手實行跨區(qū)域流域生態(tài)補償?shù)脑圏c工作。在財政部、環(huán)保部的主持下2009年8月制訂出臺了浙皖兩省《新安江流域跨省水環(huán)境補償方案》。浙江省認可以交接斷面湖泊標準水質(zhì)改善作為補償依據(jù)，對新安江上游的安徽省進行生態(tài)補償。

第三，深刻反思這些措施和手段帶來的不良后果。上述問題的存在從深層次來看，不只是商業(yè)模式的問題，更與價值觀和文化有關(guān)。開放獲取已經(jīng)出現(xiàn)異化現(xiàn)象，在學術(shù)傳播體系中形成了新的鴻溝，將發(fā)展中或不發(fā)達國家以及缺乏公共資助的科學工作者推到了鴻溝的另一邊。因此，2018年“國際開放獲取周”把“多元化、平等和包容性”提到了優(yōu)先目標的高度。

2.制度特色:生態(tài)保護補償與生態(tài)損害賠償相耦合。在浙皖兩省的不斷協(xié)商推動下，2010年12月，國家財政部、環(huán)保部在新安江流域生態(tài)補償試點醞釀的同時，先行撥付了5000萬試點啟動資金。在國家層面的組織協(xié)調(diào)和浙皖兩省的共同推進下，2012年由國家財政部、環(huán)保部牽頭，浙皖兩省正式簽訂協(xié)議，多年積極爭取的全國跨省流域生態(tài)補償機制試點正式啟動實施。試點按照“明確責任、各負其責，地方為主、中央監(jiān)管，監(jiān)測為據(jù)、以補促治”的原則，以“中央補償為主，地方補償為輔”的政府補償模式開展補償。補償資金額度為每年5億元，其中中央財政出資3億元，浙江、安徽兩省分別出資1億元，年度水質(zhì)達到考核標準(P≤1)，浙江撥付給安徽1億元;水質(zhì)達不到考核標準(P＞1)，安徽撥付給浙江1億元;不論上述何種情況，中央財政3億元全部撥付給安徽省。資金專項用于新安江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護和水污染治理、生態(tài)保護等方面。

3.制度成效:打破了流域生態(tài)補償“走不出省界”的困境?？缡×饔蛏鷳B(tài)補償試點是浙江省生態(tài)補償?shù)挠忠粋€制度創(chuàng)新，構(gòu)建了“以公平競爭、協(xié)同合作、互通有無為主”的跨省流域生態(tài)補償協(xié)商平臺，打破了流域生態(tài)補償“走不出省界”的困境，為其它地區(qū)開展跨省流域生態(tài)補償工作提供了重要的經(jīng)驗。自跨省流域生態(tài)補償試點以來，新安江流域的水質(zhì)得到了改善，2011－2013年新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)，跨省界街口斷面水質(zhì)達到地表水環(huán)境質(zhì)量標準II－III類。環(huán)保部公布的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，與2008－2010年三年均值相比，2013年街口斷面高猛酸鹽指數(shù)、總氮、總磷年均值分別下降 1.2%、6.9%、11.3%。

截至2014年，全省11個地級市均制定了生態(tài)補償相關(guān)的政策，并具體開展了生態(tài)補償?shù)膶嵺`工作，市域覆蓋率達到100%，省內(nèi)八大水系源頭地區(qū)縣域覆蓋率達到100%。浙江省對省級以上公益林的補償標準從2004年的8元/畝提高到2013年的25元/畝，省級以上財政補償資金從2004年的1.52億元增加到了2012年的5.62億元。浙江省環(huán)保補助資金而言，在2006年至2013年期間共投入生態(tài)補償專項資金86億元，每年分別為2億元、6億元、8億元、10億元、12億元、15億元、15億元和18億元，呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢。

二、浙江省生態(tài)補償制度建設(shè)的主要成效

(一)生態(tài)效益得到提升

1.森林資源及其價值顯著提升。浙江省自2004年全面建立森林生態(tài)效益補償制度以來，浙江省公益林建設(shè)取得了顯著成效，森林資源快速增長，生態(tài)環(huán)境得到了極大改善。據(jù)浙江省《2013年森林資源及其生態(tài)功能價值公告》顯示，全省林地面積661.27萬公頃，其中森林面積604.06萬公頃;活立木蓄積2.82億立方米，其中森林蓄積2.52億立方米。全省森林覆蓋率59.34%(若按浙江省以往同比計算口徑，則森林覆蓋率為60.82%)。全省森林植被總生物量4.13億噸，森林植被總碳儲量2.04億噸;森林吸收二氧化碳5656.67萬噸，釋放氧氣 4129.72萬噸;森林生態(tài)服務(wù)功能總價值達到3978.05億元。隨著浙江省生態(tài)補償制度的實施，浙江省全省活立木蓄積量呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢。而且，浙江省森林資源的齡組結(jié)構(gòu)、樹種結(jié)構(gòu)逐步趨向合理，森林生態(tài)狀況進一步得到改善，森林生態(tài)服務(wù)功能得到進一步發(fā)揮，浙江森林正由“數(shù)量持續(xù)增加”向“數(shù)量增加、質(zhì)量提高與結(jié)構(gòu)改善并進”的方向發(fā)展。

2.環(huán)境治理與保護成效顯著。由于水系源頭擔負重要的生態(tài)功能，浙江省2006年錢塘江源頭地區(qū)開展生態(tài)環(huán)保專項補助試點并且在2008年對浙江省推行全流域八大水系源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)保專項補助。以淳安縣為例，全縣強化污染源頭整治和環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出污水處理設(shè)施建設(shè)，環(huán)境治理能力得到持續(xù)改善。總投資達5.5億元的南山、坪山、汾口、城西四座城鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)工程相繼建成并投入使用，總設(shè)計處理能力達到3.5萬噸/天，目前城西、坪山已執(zhí)行一級A標排放標準。截至2013年年底，全縣425個行政村污水處理設(shè)施覆蓋率為92.4%。環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施趨于完善，生態(tài)環(huán)境治理能力得到明顯提升。除了水系源頭專項補助資金以外，省財政還設(shè)立了“千村示范、萬村整治”、“萬里清水河道”、農(nóng)村面源污染治理和能源生態(tài)建設(shè)、城鎮(zhèn)污水及城鄉(xiāng)垃圾集中治理、工業(yè)污染治理等專項資金，對農(nóng)村環(huán)境整治和城鎮(zhèn)污水、城鄉(xiāng)垃圾集中治理及工業(yè)污染源治理實行財政補助貼息政策，這些生態(tài)治理的相關(guān)舉措促進了重點區(qū)域、重點污染源的治理，對改善環(huán)境質(zhì)量意義重大。

3.生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有明顯改善。浙江省政府于2006年4月28日印發(fā)了《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護省級財政專項補助暫行辦法》;2008年浙江省政府辦公室印發(fā)《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，在全國率先實現(xiàn)省內(nèi)全流域生態(tài)補償。浙江省境內(nèi)八大水系水環(huán)境質(zhì)量在實施流域生態(tài)補償之后有了明顯的改善。2004年，據(jù)八大水系、內(nèi)陸河流和湖庫的169個省控斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果統(tǒng)計，52.1%的監(jiān)測斷面水質(zhì)達到或優(yōu)于地表水環(huán)境質(zhì)量 III類標準(其中 I類水質(zhì)為4.1%、II類為 24.9%、III類為 23.1%)，16.6% 的監(jiān)測斷面水質(zhì)為IV類，31.3%的監(jiān)測斷面水質(zhì)為V類或者劣V類。而在浙江省在2005年出臺生態(tài)補償政策，對境內(nèi)的水系逐步進行生態(tài)補償，各大水系的水質(zhì)有了明顯的好轉(zhuǎn)。直至2013年，據(jù)全省221個省控斷面監(jiān)測結(jié)果統(tǒng)計，水質(zhì)達到或優(yōu)于地表水環(huán)境質(zhì)量III類標準的斷面占63.8%(其中 I類 9.1%、II類 27.1%、III類 27.6%)，全省III類標準以上水質(zhì)比2004年提高了11.7個百分點，IV類占15.4%，V類和劣V類占20.8%，III類標準以下水質(zhì)比2004年降低了許多，水質(zhì)改善明顯。

(二)經(jīng)濟效益得到增加

1.受償居民收入明顯增加。浙江省生態(tài)補償制度實施十年以來，在增加受補償區(qū)縣居民收入，提高這些地區(qū)人民群眾生活水平上發(fā)揮了不小的作用。一方面，受補償區(qū)縣居民可以因為保護地區(qū)生態(tài)環(huán)境獲得補償資金，提高其收入水平。以公益林生態(tài)補償為例，2014年9月浙江省省級以上公益林最低補償標準由去年25元/畝提高到27元/畝，2015年還將再提高到30元/畝，這樣大力度的補償將惠及全省廣大林農(nóng)。按照27元/畝的補償標準，麗水市遂昌縣云峰街道下馬村的一戶林農(nóng)可以得到除公共管護經(jīng)費外的1.6萬多元補償資金①祝梅、何曉玲、陸陽:《浙江提高公益林補償標準》，《浙江日報》2014年9月12日，第2版。，并且林農(nóng)得到的補償資金額也在隨著補償標準的增加而增加。浙江省2006年在錢塘江流域源頭地區(qū)率先實行省級財政生態(tài)環(huán)保專項補助試點政策，也使得錢塘江源頭地區(qū)周邊居民獲得部分受益。另一方面，浙江省生態(tài)補償制度的實施與生態(tài)功能規(guī)劃區(qū)對接，按照生態(tài)重要程度的不同將生態(tài)功能區(qū)劃分為四級并且規(guī)定了各級生態(tài)區(qū)的準入門檻。重要的生態(tài)功能區(qū)雖然限制發(fā)展經(jīng)濟的重工業(yè)，但是可以充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境、自然資源等比較優(yōu)勢，以旅游業(yè)為依托，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，這樣可以極大地增加受補償?shù)貐^(qū)居民的收入，真正實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，使人民群眾因保護地區(qū)生態(tài)環(huán)境而生活富裕。

2.地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始優(yōu)化。生態(tài)補償制度促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。浙江省在2006年以錢塘江源頭地區(qū)為試點開展了對源頭地區(qū)的生態(tài)保護專項補助，這其中就包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的補助。若因環(huán)保要求需要淘汰、限制規(guī)模和搬遷的化工、醫(yī)藥、造紙、制革、印染、冶煉、水泥、味精等重點污染企業(yè)，對當?shù)刎斦杖朐斐捎绊懙模≌O(shè)置專項資金予以補償。在這些高污染高耗能企業(yè)逐漸被淘汰的同時，生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等一批新興的生態(tài)產(chǎn)業(yè)呈蓬勃發(fā)展之勢。以淳安為例，淳安縣為了加快發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、推進生態(tài)富民，重點推進以旅游為主的服務(wù)經(jīng)濟的發(fā)展，并力推全縣區(qū)域景區(qū)化，積極做大做強“綠道經(jīng)濟”，打造千島湖休閑度假圈。2014年1－7月份，淳安縣共接待游客555萬人，實現(xiàn)旅游經(jīng)濟總收入45.9億元，同比增長10.4%和10.5%。上半年服務(wù)業(yè)增加值增長13%，在第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增幅趨緩的情況下，為生產(chǎn)總值保持8.1%的增幅做出了主要貢獻。

(三)社會效益得到彰顯

1.協(xié)調(diào)了經(jīng)濟—社會—生態(tài)關(guān)系。浙江省雖然是我國東部經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，但是仍然面臨著不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地區(qū)環(huán)境保護責任和利益不平衡的問題。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，對重要河流生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)域環(huán)境保護目標的要求不斷提高，制約了保護區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。生態(tài)補償制度很好地解決了這一矛盾，下游對上游的經(jīng)濟補償不但能夠使上下游之間經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，還能夠很好的改善上下游區(qū)域之間的關(guān)系，更好的促進社會和諧②陳錦其:《浙江生態(tài)補償機制的實踐、意義和完善策略研究》，《中共杭州市委黨校學報》，2010年第6期。。2005年浙江省曾經(jīng)爆發(fā)了多次生態(tài)環(huán)境引發(fā)的群體性事件，實施生態(tài)補償制度以來，流域上下游、左右岸之間的社會和諧度明顯提高。

2.加快了生態(tài)文明制度建設(shè)進程。2005年浙江省在全國率先出臺《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，完成了生態(tài)保護從無償?shù)接袃數(shù)臍v史性變革。杭州、湖州、紹興、嘉興、寧波市等地級市縣(區(qū))在此指導下，自上而下結(jié)合自身的實際情況也紛紛出臺了關(guān)于生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策法規(guī)。截止2014年，浙江省11個地級市均制定了生態(tài)補償相關(guān)的政策法規(guī)，浙江省具有地方特色的生態(tài)補償?shù)姆审w系初步形成。例如，溫州市出臺了《溫州市人民政府關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見》(2008)、《溫州生態(tài)園生態(tài)補償專項資金使用管理暫行辦法》(2011)、《溫州市生態(tài)補償專項資金使用管理辦法》(2011)等文件。為了使生態(tài)補償政策更具針對性，大多數(shù)縣市也出臺了相關(guān)政策。

3.發(fā)揮了生態(tài)補償制度典范效應(yīng)。浙江省生態(tài)補償制度改革的十年探索為生態(tài)補償制度在我國的全面推行樹立了一個范例，同時證明這一制度是可行的。浙江省在這十年探索里，解決了很多問題，推動了很多相關(guān)制度的創(chuàng)新，這為其他地區(qū)的制度移植和實施提供了寶貴的經(jīng)驗和啟示。

三、浙江省生態(tài)補償制度建設(shè)的完善對策

(一)進一步明晰生態(tài)補償主體

1.明晰生態(tài)保護補償主體。浙江省生態(tài)補償主體基本上局限于政府。在流域生態(tài)補償中，用水戶作為流域生態(tài)服務(wù)的直接受益者，應(yīng)該是流域生態(tài)補償?shù)闹黧w，然而，由于我省并沒有對流域生態(tài)補償?shù)闹黧w作出明確的規(guī)定，主體不明確以至于責任分擔不明，政府不得不成為了流域生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w，這使得各級地方政府財政負擔很重。實際上，政府不應(yīng)該是流域生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w，至少不是唯一主體。按照“誰受益，誰付費”的補償原則，就必須將生態(tài)保護受益者納入到補償主體之中。對此，要根據(jù)實際情況區(qū)別對待:第一，在生態(tài)保護受益主體能夠明晰、而且生態(tài)效益可以計量的情況下，應(yīng)該由受益者補償。例如，在千島湖引水工程中，杭州市居民和企業(yè)作為受水方，用水多少、水質(zhì)如何等都是可以計量的，在這種情況下應(yīng)該通過用水戶有償使用的方式實施生態(tài)補償。第二，在生態(tài)保護受益主體不能明晰、而且生態(tài)效益無法計量的情況下，應(yīng)該由政府補償。例如生態(tài)保護的碳匯效益，到底誰在受益、受益多少等難以界定，因此，只能采取政府補償方式。當然，政府補償可以采取多種方式補償，既可以有上級政府補償下級政府，也可以下游政府補償上游政府，還可以上下級政府共同補償。第三，在生態(tài)保護受益主體部分可以明晰、生態(tài)效益部分可以計量的情況下，應(yīng)該采取混合補償。能夠明晰和計量的部分采取受益者補償，不能明晰和計量的部分采取政府補償。

2.明晰生態(tài)保護受償主體。在浙江省的生態(tài)補償實踐中，生態(tài)公益林的補償是真正補給林農(nóng)的:按照27元/畝的標準直接補給保護生態(tài)公益林的林農(nóng)。但是，在其他領(lǐng)域的補償基本上以項目形式補給政府的，沒有考慮到參與生態(tài)保護的居民和企業(yè)。由于生態(tài)保護具有典型的正外部性，如果參與生態(tài)保護的居民和企業(yè)沒有得到應(yīng)有的補償，會導致兩個嚴重的后果:第一，挫傷生態(tài)保護者的積極性，可能出現(xiàn)生態(tài)破壞的敗德行為。第二，無視生態(tài)資源的寶貴價值，出現(xiàn)過度使用和浪費使用的現(xiàn)象。因此，基于生態(tài)保護是政府、企業(yè)、居民共同保護的結(jié)果，因此，受償主體也應(yīng)該是政府、企業(yè)和居民。例如，淳安縣在分配中央政府、浙江省政府、杭州市政府以及可能來自用水戶的生態(tài)補償資金的時候，應(yīng)該分別考察政府、企業(yè)、居民由于特殊嚴格的生態(tài)保護而導致的政府稅收的損失、企業(yè)利潤的損失、居民收入的損失。以此作為依據(jù)分配生態(tài)補償資金，真正按照“誰保護，水受益”的原則使得每一個保護者均得到補償。

(二)進一步提高生態(tài)補償標準

1.進一步提高補償標準。浙江省生態(tài)補償標準總體上處于全國領(lǐng)先的水平。但是，根據(jù)學者們的測算，實際補償額度與應(yīng)該補償額度之間依然存在差距。生態(tài)補償標準偏低在一定程度上削弱了保護生態(tài)環(huán)境的積極性和能力。例如對淳安縣的調(diào)研反映當前公益林補償標準低于林地所產(chǎn)出的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值。淳安縣現(xiàn)有生態(tài)公益林建設(shè)面積236.3萬畝，其中省級以上重點公益林211.1萬畝，公益林面積占全縣林業(yè)用地面積的44%。2014年9月，經(jīng)浙江省政府同意，浙江省級以上公益林的最低補償標準提高到了27元/畝，以25年的輪伐周期為準計算出來的用材林的經(jīng)濟效益則是104元/畝，實際公益林補償標準僅僅是林地經(jīng)濟價值的四分之一。在德清縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于高山茶經(jīng)濟效益明顯，德清縣縣域周邊部分地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)戶毀林種茶的現(xiàn)象，如果出現(xiàn)大面積砍伐森林植被種植茶葉容易導致水土流失，對生態(tài)環(huán)境造成破壞。就此，必須進一步加大生態(tài)補償標準。一方面要加大縱向的政府財政轉(zhuǎn)移支付:一是要明確重點、指向清晰，增加對重點生態(tài)補償對象、地區(qū)和范圍內(nèi)財政資金的支持力度;二是要逐步增加生態(tài)環(huán)境保護專項資金額度，各級財政要提出相應(yīng)的配套政策，形成省、市、縣三級財力資源在推動建立生態(tài)補償制度上的聚合作用①張鴻銘:《建立生態(tài)補償機制的實踐與思考》，《環(huán)境保護》，2005年第2期。。另一方面要加大橫向的區(qū)域政府間的財政轉(zhuǎn)移支付力度，讓生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)者都參與進來。橫向的區(qū)域政府間生態(tài)補償還需要政府部門主導，由政府搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，引導開發(fā)地區(qū)和受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補償關(guān)系，采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等方式實行生態(tài)補償②吳國慶:《完善生態(tài)補償和獎懲機制的對策建議》，《政策瞭望》，2013年第11期。。

2.探索編制資產(chǎn)負債表。浙江省生態(tài)補償機制在實施過程中存在補償標準“一刀切”的現(xiàn)象。“一刀切”的補償標準使得一些地區(qū)出現(xiàn)了“過度補償”、“低補償”和“踩空”的現(xiàn)象③王健:《我國生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀及管理體制創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2007年第11期。。因此，要探索制定自然資源資產(chǎn)負債表，為確定生態(tài)補償標準提供技術(shù)支撐。自然資源資產(chǎn)負債表旨在核算自然資源資產(chǎn)的存量及其變動情況，以全面記錄當期(期末－期初)自然和各經(jīng)濟主體對自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動，評估當期自然資源資產(chǎn)實物量和價值量的變化。這可以摸清某一時點上自然資源資產(chǎn)的“家底”，全面反映經(jīng)濟發(fā)展的資源消耗、環(huán)境代價和生態(tài)效益，可以作為生態(tài)環(huán)境補償標準設(shè)計的基礎(chǔ)。以自然資源資產(chǎn)負債表為依據(jù)，對于自然資源資產(chǎn)增值的地區(qū)應(yīng)該給以補償，對于自然資源資產(chǎn)貶值的地區(qū)應(yīng)該要求負補償，對于自然資源資產(chǎn)增值越多的地區(qū)越應(yīng)該多補償。

(三)進一步完善生態(tài)補償方式

1.繼續(xù)完善政府補償。浙江省生態(tài)補償實踐中，總體上呈現(xiàn)出“縱向財政轉(zhuǎn)移支付較多，橫向財政轉(zhuǎn)移支付較少”的現(xiàn)象。浙江省進行的較多是財政專項補償，主要是以省財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金為主，且以縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導地位，而區(qū)域之間、流域之間、不同群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付很少，生態(tài)資源開發(fā)地區(qū)、生態(tài)服務(wù)受益地區(qū)與生態(tài)資源保護地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機制?？v向財政轉(zhuǎn)移支付是通過上級政府撥付財政轉(zhuǎn)移資金給下級地方來實現(xiàn)對于各項生態(tài)環(huán)境保護項目的經(jīng)濟補償。橫向財政轉(zhuǎn)移支付是以實現(xiàn)流域生態(tài)服務(wù)水平均等化為主旨，實行的一種同級政府財政資金轉(zhuǎn)移，主要是富裕的生態(tài)受益方向貧困的生態(tài)保護方轉(zhuǎn)移財政資金④葛顏祥、王蓓蓓、王燕:《水源地生態(tài)補償模式及其適用性分析》，《山東農(nóng)業(yè)大學學報》，2011年第2期。。另外，浙江省實施生態(tài)補償制度以來，各類生態(tài)建設(shè)工程由相關(guān)職能部門牽頭管理，導致林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、國土等部門分頭建設(shè)、分頭補償，分散了有限的人力、物力和財政資源。由于生態(tài)補償工作缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，使各生態(tài)補償沒有整體的規(guī)劃，各地市出于自身利益的考慮，盲目的申報生態(tài)建設(shè)項目，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象明顯。浙江省要推進政府補償渠道的多元化:一是創(chuàng)新政府補償政策。就生態(tài)補償?shù)馁Y金來源而言，固化政府領(lǐng)域的生態(tài)補償資金來源。具體來說，在與生態(tài)建設(shè)相關(guān)的財政收入中劃出一部分，或?qū)嵤┵Y源有償使用制度，或針對負的生態(tài)效益外溢所形成的生態(tài)懲罰性收入，或征收土地出讓金，或恢復(fù)開征環(huán)境補償費等，并從中切出一部分設(shè)立一個由浙江省政府主導的生態(tài)補償基金委員會，按照專項資金管理辦法進行管理。二是優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付。形成完整的補償網(wǎng)絡(luò)對于實現(xiàn)補償渠道多元化是最為有效的保障，它需要中央政府、地方政府、民間補償機構(gòu)組織的介入，需要有效結(jié)合金融機構(gòu)、環(huán)保社團及公益組織的參與。同時，在現(xiàn)有的浙江省財政轉(zhuǎn)移支付制度中增加調(diào)整因子，也是一條重要途徑。調(diào)整因子的設(shè)計會給地方政府一個明確的政策信號，即保護政策環(huán)境也能得到好處，從而增強各類生態(tài)補償客體保護生態(tài)環(huán)境的積極性。三是完善財政管理政策?，F(xiàn)有政策與生態(tài)補償制度最大的矛盾是生態(tài)補償管理的部門化與生態(tài)補償責任的地方化之間的矛盾。因此，要強化環(huán)保部門的職能，全省生態(tài)補償?shù)穆毮軕?yīng)該由環(huán)保部門統(tǒng)籌，生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地與收益地政府的協(xié)商應(yīng)由環(huán)保部門來進行仲裁。

2.積極探索市場補償。浙江省生態(tài)補償基本上局限于政府補償，市場補償缺失。市場補償是政府補償?shù)挠幸嫜a充，它是生態(tài)補償制度創(chuàng)新的主要方向，具有補償主體的多元化、補償主體的平等自愿性、補償機制的市場激勵性等特點。隨著市場化程度的提高，浙江省各級政府將以“弱干預(yù)”的方式給予補償，為市場補償?shù)陌l(fā)育提供保障，而市場在生態(tài)補償中的地位將日益凸顯。同時，充分利用市場資源籌集生態(tài)補償資金:一是通過生態(tài)成本內(nèi)置為企業(yè)內(nèi)部成本，實現(xiàn)資源環(huán)境有償使用，通過約束機制來促進企業(yè)形成生態(tài)保護、生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補償?shù)馁Y金源。二是通過政府政策引導，如減免稅、貼息、優(yōu)惠的政策性貸款等，利用激勵機制，引導社會資金成為生態(tài)補償資金的來源，以彌補政府補償方式的缺失①任勇、馮東方、俞海等:《中國生態(tài)補償理論與政策框架設(shè)計》，中國環(huán)境科學出版社2008年版，第174－179頁。。

(四)進一步健全生態(tài)補償法律法規(guī)

1.加快推進國家層面的生態(tài)補償制度立法。我國至今尚未出臺“生態(tài)補償法”，現(xiàn)有涉及生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)分散在多部法律之中，并且對于生態(tài)補償也只有原則性的描述，很少涉及生態(tài)補償?shù)闹骺腕w，對補償方式、標準等內(nèi)容亦沒有詳細的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。由于上位法的缺失，導致在生態(tài)補償?shù)脑圏c過程中，各部門之間出于自身利益考慮，難以協(xié)調(diào)配合。生態(tài)補償制度上位法的缺失，使得生態(tài)補償制度的開展單純地依靠地方政府政策的推動，制度的運行缺乏法律的支撐與保障。因此，浙江省要積極呼吁國家層面的生態(tài)補償制度立法，切實解決生態(tài)補償制度推行所面臨的上位法缺失問題。

2.加快完善生態(tài)補償制度的地方性立法。浙江省從2005年開始“自上而下”地探索生態(tài)補償制度的過程中，各試點市縣陸續(xù)出臺了許多生態(tài)補償?shù)胤叫哉?，初步?gòu)建了全省和地方試點的政策文件，但是對生態(tài)補償?shù)奶剿髦挥械胤綄嵺`，并無法律法規(guī)支持，并且由于各市縣開展生態(tài)補償工作的時間不同，各自的做法也不盡相同，甚至有些措施與省里出臺的政策也不一致，在一定程度上阻礙了生態(tài)補償制度在浙江省范圍內(nèi)推廣應(yīng)用與統(tǒng)一開展。因此，浙江省需要依據(jù)“誰受益、誰補償”、“誰破壞、誰賠償”的基本原則，進一步修改完善《浙江省生態(tài)補償環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，抓緊起草《浙江省生態(tài)補償資金使用條例》、《浙江省生態(tài)補償監(jiān)管條例》等法規(guī)。