加快城鄉(xiāng)一體化之城鄉(xiāng)結(jié)合部問題研究

安陽市規(guī)劃設(shè)計(jì)院 賈曉恒 馬 蘭 李曉杰

加快城鄉(xiāng)一體化之城鄉(xiāng)結(jié)合部問題研究

安陽市規(guī)劃設(shè)計(jì)院 賈曉恒 馬 蘭 李曉杰

一、我國進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新階段

城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個(gè)新階段，城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部是城鄉(xiāng)一體化要求最迫切的地區(qū)

城鄉(xiāng)結(jié)合部是發(fā)展活力最強(qiáng)、人口資源環(huán)境矛盾最突出、城鄉(xiāng)一體化要求最迫切的地區(qū)。因此解決好城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)與發(fā)展問題，是我們加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程必須邁過的第一道檻、必須解決的第一道難題。在“十二五”國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃即將制定之時(shí)，將城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)規(guī)劃作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的突破口，是十分必要的。

三、目前城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展還面臨著很多難題

目前城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展還面臨著很多難題，主要表現(xiàn)為環(huán)境衛(wèi)生臟亂、市政設(shè)施滯后、私搭亂建嚴(yán)重、安全隱患突出、社會治安復(fù)雜。但這些僅是外在的表現(xiàn)形式，真正深層次的問題是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民沒有分享到改革發(fā)展的成果，作為一個(gè)利益受損群體，與同為弱勢群體的流動人口的社會邊緣化，使得這里成為一個(gè)社會矛盾的交匯之地。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)普遍存在違法建設(shè)屢禁不止、違法經(jīng)營大量存在、外來人口無序聚集、生態(tài)環(huán)境惡化、治安問題突出等問題，這些問題直接影響著這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市社會的穩(wěn)定。同時(shí)城鄉(xiāng)結(jié)合部也為一部分人解決了一些實(shí)際困難，首先這里的租金便宜，便于大量涌入城市的農(nóng)村剩余勞動力在這里租住，降低生活成本；其次由于該地區(qū)土地租金便宜，吸引更多的廠家來此投資建廠，為更多的居民提供了就業(yè)的機(jī)會，帶動了周邊的經(jīng)濟(jì)增長。

四、解決城鄉(xiāng)結(jié)合部問題應(yīng)從多方面多角度去考慮

一是流動人口對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)已是 “不可或缺”；二是城鄉(xiāng)結(jié)合部問題十分復(fù)雜，解決起來不可能一蹴而就，戶籍農(nóng)民與流動人口“唇齒相依”的關(guān)系會保持一個(gè)很長的時(shí)期，因此，即使解決了戶籍農(nóng)民“上樓”的問題，也不能忽視流動人口居住需求。從可操作角度考慮，以改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，盤活存量集體建設(shè)用地為突破口，在城鄉(xiāng)結(jié)合部暫不進(jìn)行城市化開發(fā)的農(nóng)村地區(qū)選擇合適地點(diǎn)，規(guī)劃、建設(shè)流動人口集中住宅，以取代現(xiàn)有聚居區(qū)違章建筑，不失為流動人口在城市工作時(shí)的一種居住模式選擇。

另外，還要充分理解原居民的矛盾心理?！俺青l(xiāng)結(jié)合部”一詞充分體現(xiàn)這一地區(qū)的空間特征，它既包括城市特征，也包括了鄉(xiāng)村特征，而這兩種特征不僅是不同的生產(chǎn)方式，還是不同的生活方式，其特征不僅是共存的，而且是相互競爭的。從城鄉(xiāng)結(jié)合部居民的利益看，他們是否真的“住上樓房”就滿足了呢？事實(shí)并非這樣簡單。一方面原居民為住上樓房而歡呼，同時(shí)又為失去生存基礎(chǔ)而憂心忡忡。畢竟現(xiàn)行的補(bǔ)償制度存在諸多缺陷，迫使大多數(shù)失地農(nóng)民陷入“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的境地。

五、在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中引發(fā)的實(shí)際問題

一些地區(qū)的實(shí)際情況是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速，越來越多的農(nóng)民離開土地進(jìn)入城市，成為新市民。這些新市民與農(nóng)民工和其他流動人口不同，他們失去了土地，擁有了城市戶籍和住房，他們是新市民群體。

新市民住進(jìn)了新建成的小區(qū)，但與其他城市社區(qū)相比，這些新市民居住的小區(qū)商業(yè)、教育、衛(wèi)生等配套機(jī)構(gòu)和設(shè)施層次不高。這種明顯的差距，讓進(jìn)城后的新市民與城市存在著一條看不見的鴻溝。在他們的社區(qū)中，由于商店檔次低，前來消費(fèi)的除了本社區(qū)居民，幾乎沒有周圍社區(qū)居民。

此外，社區(qū)診所是原來的鄉(xiāng)村醫(yī)生開的，小學(xué)是專門為他們這些新市民配建的，由于標(biāo)準(zhǔn)不高，相關(guān)的師資力量也不強(qiáng)，周圍小區(qū)居民不愿意到他們的社區(qū)就業(yè)就學(xué)，寧愿花更多錢到附近大醫(yī)院看病，到重點(diǎn)學(xué)校上學(xué)。

他們有人這樣說：“我們這些人總感覺與城市難以融合，像是游離在城市之外的另類群體?，F(xiàn)在常常覺得自己既不是城里人也不是農(nóng)村人，我們是城市里的邊緣人，沒有城市的歸屬感和認(rèn)同感?！?/p>

造成新市民難以真正融入城市的原因，一方面是一些地方政府在征地拆遷安置中存在“要地不要人”的急功近利思想，在城市化的過程中搞區(qū)別對待，把進(jìn)城新市民當(dāng)負(fù)擔(dān)，忽視了人的城市化問題。另一方面，各種保障不全，相應(yīng)的服務(wù)不到位和管理不科學(xué)，政策落實(shí)難。在方法手段方面，對新市民也缺乏相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和培訓(xùn)教育等。其實(shí)在新市民角色轉(zhuǎn)化的過程中，政府應(yīng)該更多地為新市民群體創(chuàng)造各種條件，讓新市民能夠更方便地開展各種社會活動，參加各種社會互助組織，讓每一位新市民找到屬于自己的城市角色。

六、世界各國面對問題所進(jìn)行的積極研究

美國在城鄉(xiāng)一體化改造的初期，國家首先進(jìn)行了一些基礎(chǔ)設(shè)施的配建，如道路，促使經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的機(jī)會沿交通干線向城郊和農(nóng)村擴(kuò)散，同時(shí)由于周邊地區(qū)的環(huán)境及諸多因素的影響，致使一些中小企業(yè)向城郊和農(nóng)村轉(zhuǎn)移。美國再一個(gè)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的手段在于其居民接受教育，特別是高等教育的機(jī)會平等。高中畢業(yè)生只要其綜合成績進(jìn)入本校排名前百分之十，本州境內(nèi)的名牌大學(xué)就必須錄取，這使得一些非重點(diǎn)高中的學(xué)生及黑人等少數(shù)族裔，尤其是中低收入家庭的子女，有機(jī)會接受到優(yōu)質(zhì)的教育。同時(shí)相對于城市，城郊和農(nóng)村有最為優(yōu)惠的賦稅政策，為周邊居民減少了一些生活負(fù)擔(dān)。城郊和農(nóng)村擁有較為便宜的土地資源，也為一部分起步階段的企業(yè)家減少了前期投入的成本；也有的郊區(qū)農(nóng)場主以土地入股，形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展點(diǎn)，帶動本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人員的流動。

在法國也有一些有益的政策，譬如在商品房小區(qū)要求配建一部分社會福利用房（廉租房），否則開發(fā)商無法拿到房建許可證，這在一定程度上遏制了貧富分化，因?yàn)橘I得起商品房的人要與住福利房的人相鄰而居，從而避免形成“貧民區(qū)”和“富人區(qū)”；在我國的一些城市有的也采取相應(yīng)政策，但是在具體實(shí)施過程中還不盡如人意。

七、完善保障政策，妥善處理農(nóng)民由于保障缺失引發(fā)的社會問題

城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)與發(fā)展的前提，應(yīng)當(dāng)建立完善的社會保障系統(tǒng)、解決失地農(nóng)民生活及就業(yè)保障問題，并使農(nóng)民真正融入城市生活，實(shí)現(xiàn)人口城市化及健康城市化。要依靠一種長效的、致力于失地農(nóng)民長期保障的政策，立足于為失地農(nóng)民解決就業(yè)、住房及其他社會保障問題，緩解大量農(nóng)民進(jìn)入城市后由于保障缺失而引發(fā)的一系列社會問題。