制度品性和制度運(yùn)行：新冠疫情防控背景下制度有效性探討

董江愛(ài) 王貝寧

摘? ? ? 要：新冠疫情防控是對(duì)一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的重大挑戰(zhàn)，是對(duì)一個(gè)國(guó)家制度的嚴(yán)峻考驗(yàn)，同時(shí)也為客觀分析制度的有效性提供了有利契機(jī)。疫情防控效果是超越意識(shí)形態(tài)分歧且客觀顯明的，由此可成為評(píng)判制度有效性的共識(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。本文對(duì)世界各國(guó)疫情防控效能進(jìn)行對(duì)比分析后認(rèn)為，防控效能存在顯著差別的主要原因是抗疫制度本身和制度運(yùn)行環(huán)境的不同。因此，本文從制度品性和制度運(yùn)行兩個(gè)方面展開(kāi)對(duì)制度有效性的討論。結(jié)果顯示，制度品行和制度運(yùn)行共同決定著制度的有效性。

關(guān)? 鍵? 詞：疫情防控;制度有效性;制度品行;制度運(yùn)行

中圖分類(lèi)號(hào)：R181.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）06-0010-09

收稿日期：2021-12-20

作者簡(jiǎn)介：董江愛(ài)，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榛鶎用裰髋c治理、政治學(xué)理論等;王貝寧，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論研究。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“新中國(guó)七十年來(lái)農(nóng)村基層建制變動(dòng)資料收集與數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19ZDA124。

一、問(wèn)題的提出

“凡將立國(guó)，制度不可不察也”（《商君書(shū)·一言》）。所謂制度，“就是一些具有規(guī)范性意味的，實(shí)體性或非實(shí)體性的歷史性存在物，它作為人與人、人與社會(huì)之間的中介，調(diào)整著相互之間的關(guān)系，以一種強(qiáng)制性的方式影響著人與社會(huì)的發(fā)展”[1]制度在規(guī)范和約束人行為的同時(shí)，對(duì)國(guó)家和社會(huì)也具有建構(gòu)性作用。習(xí)近平總書(shū)記指出：“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)?！盵2]但制度優(yōu)勢(shì)并不是抽象的存在，有效性是其具體表現(xiàn)方面之一。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步比較不同制度有效性產(chǎn)生根源，有助于準(zhǔn)確把握影響制度有效性的關(guān)鍵要素，同時(shí)也有利于我國(guó)制度建設(shè)的守正創(chuàng)新和堅(jiān)定制度自信。

制度有效性是就制度功能而言的，指某種制度規(guī)范和約束人的行為的實(shí)際效力，或者是指制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。由于對(duì)人的行為完全不產(chǎn)生作用的制度幾乎不存在，制度的有效性主要強(qiáng)調(diào)的是“大與小”或“強(qiáng)與弱”的問(wèn)題，并非“有與無(wú)”。因此，制度有效性是可以進(jìn)行比較的，通過(guò)比較分析可以進(jìn)一步顯明制約制度有效性的因素，為制度的供給提供科學(xué)依據(jù)。學(xué)術(shù)界關(guān)于制度有效性的研究已取得較為豐富的成果，其主要圍繞著“制度有效性的本質(zhì)特征”“判斷制度有效性的標(biāo)準(zhǔn)”以及“影響制度有效性的因素”等問(wèn)題而展開(kāi)。[3]德國(guó)學(xué)者柯武剛和史漫飛的研究揭示了有效制度的一般特征，即“一般性、意義確定性和開(kāi)放性”。[4]我國(guó)學(xué)者楊雪冬建構(gòu)了判斷制度有效性的三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)：第一類(lèi)是制度產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，即制度能夠提供滿足社會(huì)成員基本需要的產(chǎn)品;第二類(lèi)是制度輸入標(biāo)準(zhǔn)，即社會(huì)成員對(duì)于制度的態(tài)度、要求及其表達(dá)，可概括為對(duì)制度的承認(rèn)和參與;第三類(lèi)是制度改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，即制度在一定的時(shí)空條件下進(jìn)行完善的能力。[5]美國(guó)學(xué)者羅伯特·D·帕特南從社會(huì)環(huán)境及其歷史方面對(duì)影響制度有效性問(wèn)題研究后提出：“制度的實(shí)際績(jī)效受到了它們運(yùn)行于其中的社會(huì)背景的制約?！盵6]上述理論成果進(jìn)一步深化了對(duì)制度有效性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也是本文重要的理論資源，但其也存在不夠全面之處。例如，制度有效性的一般特征只是制度有效性的充分條件，并不是充分必要條件。因此，即使制度具有上文所闡述的一般特征，也并不一定就具備有效性;制度有效性的判斷標(biāo)準(zhǔn)本身無(wú)法明確具體的的制度該如何滿足有限性標(biāo)準(zhǔn);個(gè)別研究則過(guò)于宏觀，缺少對(duì)具體問(wèn)題的具體分析，對(duì)改進(jìn)制度建設(shè)缺少實(shí)際指導(dǎo)意義?？偠灾F(xiàn)有的制度有效性研究主要局限在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)對(duì)制度有效性作出科學(xué)分析，并不能針對(duì)不同國(guó)家相同或不同的制度有效性進(jìn)行比較。因此，無(wú)法解釋相同制度在不同國(guó)家的有效性存在顯著差別的原因，以及不同的制度（制度目標(biāo)一致）在不同國(guó)家有效性差別的決定因素。同時(shí)，國(guó)家制度體系和意識(shí)形態(tài)同屬于上層建筑，它們之間存在相互依存、相互配合的關(guān)系，因而意識(shí)形態(tài)差異不可避免地會(huì)對(duì)制度的評(píng)價(jià)產(chǎn)生影響，這一定程度上增加了對(duì)不同國(guó)家的制度有效性進(jìn)行客觀比較的難度。

新冠疫情在全球肆虐近三年，如何有效抗擊新冠疫情依然是當(dāng)前世界所有國(guó)家面臨的最為緊迫和最為重要的任務(wù)。疫情防控是對(duì)一個(gè)國(guó)家制度的重大考驗(yàn)，從某種程度上說(shuō)，其已成為不同國(guó)家制度體系有效性的表征和評(píng)判制度有效性的共識(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。病亡病例數(shù)以及產(chǎn)生的醫(yī)療資源擠兌等現(xiàn)象均客觀可見(jiàn)，因此一個(gè)國(guó)家疫情防控效果可以在感染率和病死率等數(shù)據(jù)中充分反映。加之在全球化背景下人與商品的跨國(guó)流動(dòng)都相對(duì)頻繁，一個(gè)國(guó)家疫情防控效果也可以側(cè)面從其他國(guó)家入境篩查的結(jié)果中得到客觀反映。

據(jù)世界實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至北京時(shí)間2022年5月11日10時(shí)00分，全球累計(jì)確診新冠肺炎（COVID-19）病例超過(guò)5億1856萬(wàn)例，累計(jì)死亡病例628萬(wàn)例，全球每天新增20多萬(wàn)感染病例。[7]全球新冠確診病例超過(guò)100萬(wàn)例的國(guó)家達(dá)62個(gè)，126個(gè)國(guó)家病例超10萬(wàn)例，病死率超過(guò)1.2%，嚴(yán)重威脅著人們的生命安全。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的感染率和病死率來(lái)看，中國(guó)、新西蘭、新加坡和越南等國(guó)家抗擊疫情效果良好，美國(guó)、印度和巴西等國(guó)家抗擊疫情效果相對(duì)較差。

從世界各國(guó)抗疫表現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)：有些國(guó)家雖采用相似的抗疫制度，但抗疫效果卻明顯不同;有些國(guó)家雖采取不同抗疫制度，卻都取得了較好的抗疫效果。相同的抗疫制度為何在不同國(guó)家的抗疫效果不同;不同的抗疫制度為何在不同國(guó)家的抗疫效果相同。決定制度有效性的關(guān)鍵因素究竟是什么;盡管制度有效性集中體現(xiàn)于制度運(yùn)行結(jié)果，但制度運(yùn)行結(jié)果是否與制度運(yùn)行環(huán)境和制度本身的品性有關(guān)。為闡明這些問(wèn)題，本文基于制度品性和制度運(yùn)行兩個(gè)維度展開(kāi)分析。

二、制度品性與制度有效性

世界各國(guó)抗擊疫情成效的差異性充分表明，制度自身質(zhì)量對(duì)于制度的有效性至關(guān)重要。不同的制度產(chǎn)生不同的治理效能，這主要是由于制度自身品性的本質(zhì)不同。所謂“品性”，通常是指一個(gè)人的品質(zhì)和個(gè)性，而“制度品性”是指一種制度的品質(zhì)和特性，換而言之就是指一種制度的好壞與否。只有“好”制度，才可能產(chǎn)生好的結(jié)果。如果制度品性本身存在問(wèn)題，那么在其指導(dǎo)下的實(shí)踐自然就難以取得成功。因此，首先應(yīng)厘清什么樣的制度才是“好”制度?！昂谩敝贫炔皇浅橄蟮模蔷唧w的，并不存在放之四海皆準(zhǔn)的“好”制度，應(yīng)從“特殊性”中把握到“好”制度的“普遍性”。政治學(xué)中不同的制度主義流派的學(xué)者都對(duì)此有過(guò)充分的討論，其中最具代表性的是以美國(guó)學(xué)者詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森為首的規(guī)范制度主義者。在他們看來(lái)，具有價(jià)值正當(dāng)性的制度才是“好”制度，只有體現(xiàn)人民意志、致力于維護(hù)社會(huì)的公平正義的、具有價(jià)值正當(dāng)性的制度才能被民眾自覺(jué)遵守。經(jīng)驗(yàn)主義制度流派的學(xué)者則認(rèn)為，符合客觀實(shí)際且具有科學(xué)性的制度就是“好”制度，民眾遵從這樣的制度，就會(huì)產(chǎn)生較高的制度績(jī)效。[8]因此，制度的價(jià)值正當(dāng)性和客觀科學(xué)性在一定程度上可以稱(chēng)為制約制度有效性最為重要的因素。

首先，從制度價(jià)值來(lái)看，制度目標(biāo)是否具有正當(dāng)性直接影響著制度有效性。制度最為直接的目標(biāo)就是規(guī)范和約束人的行為，美國(guó)學(xué)者諾斯明確指出：“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。”[9]人是理性存在者，當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)如果一種制度的存在使得自身合法利益沒(méi)有得到公正對(duì)待，或不同群體被區(qū)別對(duì)待時(shí)，民眾便不會(huì)自覺(jué)遵守這樣的制度，即便對(duì)違規(guī)者施以嚴(yán)厲懲罰，民眾也只會(huì)采取機(jī)會(huì)主義態(tài)度對(duì)待此制度;相反，當(dāng)自身合法利益被一種制度充分尊重時(shí)，即便這種制度會(huì)給民眾帶來(lái)一些不便和損失，但由于其符合利益的最大化要求，民眾依然會(huì)嚴(yán)格自覺(jué)遵守。2020年初新冠病毒肆虐我國(guó)之時(shí)，湖北省武漢市疫情最為嚴(yán)重，黨中央出臺(tái)由國(guó)家來(lái)承擔(dān)所有感染者的全部費(fèi)用的政策，并保證集中全國(guó)力量救治每個(gè)患者，不遺漏一個(gè)感染者，不放棄每一位病患者，不論年齡和性別。為了及時(shí)遏制疫情，實(shí)現(xiàn)社會(huì)面清零，守護(hù)人民生命安全和身體健康，政府又采取了一系列“內(nèi)防擴(kuò)散、外防輸出”的嚴(yán)格措施，一座上千萬(wàn)人口的巨型城市和幾千萬(wàn)人口的大省被果斷按下了“暫停鍵”。事實(shí)證明，正是由于中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，一系列抗疫政策的制度都立足于最大限度保護(hù)人民生命安全和身體健康角度，盡管這一系列政策會(huì)給人民群眾的生產(chǎn)生活帶來(lái)困難和不便，但各項(xiàng)嚴(yán)格防疫政策都贏得了人民群眾的普遍支持、擁護(hù)和自覺(jué)遵守，這是我國(guó)能夠取得顯著的抗疫成效的根本原因。與之相反，在美國(guó)，任何一個(gè)黨派都代表資本財(cái)團(tuán)利益，因醫(yī)療資源緊張或支付不起昂貴治療費(fèi)而放棄治療者屢見(jiàn)不鮮，大量感染新冠病毒患者因得不到及時(shí)救治而失去生命;為避免經(jīng)濟(jì)滑坡影響“政績(jī)”和其所代表的財(cái)團(tuán)利益，面對(duì)依舊嚴(yán)峻的疫情形勢(shì)，美國(guó)政府無(wú)視專(zhuān)家反對(duì)意見(jiàn)，堅(jiān)持于2020年4月12日解除隔離措施，強(qiáng)行重啟經(jīng)濟(jì)，致使美國(guó)疫情快速反彈。在美國(guó)社會(huì)，資本原則始終居于主導(dǎo)地位，不同政黨、地區(qū)、部門(mén)以及利益群體之間利益分歧始終存在，每一項(xiàng)抗疫政策的出臺(tái)都難以避免受各種特殊利益的羈絆，抗疫舉措最終趨向異化，導(dǎo)致抗疫合力難以形成。這樣的制度自然很難被民眾廣泛遵守，美國(guó)抗疫不力也就實(shí)屬必然。在新冠病毒面前，每個(gè)人都是平等的。只有每個(gè)人都能得到有效保護(hù)，才能有效地阻斷疫情的蔓延。否則，一個(gè)個(gè)感染者就會(huì)撕裂一道道抗疫防線，最終導(dǎo)致抗疫的全局性失敗。中美兩國(guó)新冠疫情防控效果的差異性充分證明，制度的有效性高度取決于制度本身是否具有價(jià)值正當(dāng)性。

其次，從制度功能來(lái)看，制度有效性在于它是否符合客觀規(guī)律。從哲學(xué)上講，“規(guī)律是制度的內(nèi)容。制度是反映和把握規(guī)律的重要形式”。[10]按客觀規(guī)律辦事才能促進(jìn)事物的發(fā)展，按照規(guī)章制度辦事是以按規(guī)律辦事為前提，然而“制度應(yīng)當(dāng)反映客觀規(guī)律是一回事，制度是否反映客觀規(guī)律則是另一回事”。[11]由于制度是人為制定的，這就意味著并非所有的制度都符合客觀規(guī)律。制度是否反映客觀規(guī)律或在多大程度上反映客觀規(guī)律，不僅取決于政策制定者對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)水平，還取決于政策制定者對(duì)客觀規(guī)律的重視程度。例如，我國(guó)的新冠疫情防控，始終遵循著尊重科學(xué)的原則，通過(guò)國(guó)家衛(wèi)健委專(zhuān)家組對(duì)病情、治療轉(zhuǎn)歸、流行病學(xué)調(diào)查、病毒分型檢測(cè)等方面的細(xì)致工作，進(jìn)一步掌握了病毒的習(xí)性和傳播規(guī)律，探明了病毒傳播途徑、確立了診斷標(biāo)準(zhǔn)、制定了疫情防控有效方案。政府出臺(tái)的“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”的防控制度、對(duì)“四類(lèi)人員”加速分類(lèi)集中收治或隔離的工作制度、戴口罩與保持社交距離的日常防護(hù)等多項(xiàng)疫情防控政策均建立在科學(xué)專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)的基礎(chǔ)之上，這為我國(guó)成功抗擊疫情奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從阿爾法Alpha（B.1.1.7）到奧密克戎Omicron（BA.2.12.1），政府根據(jù)新冠病毒毒株的變異，參考學(xué)科專(zhuān)家給出的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，適時(shí)調(diào)整疫情防控政策，進(jìn)一步鞏固了我國(guó)所取得了常態(tài)化疫情防控的重大成果。作為當(dāng)今世界醫(yī)療科學(xué)技術(shù)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，美國(guó)的新冠病毒感染人數(shù)和病死人數(shù)卻居高不下。不難看出，美國(guó)社會(huì)廣泛存在的反智主義是導(dǎo)致美國(guó)抗疫失敗的重要原因。反智主義就是對(duì)理智生活以及那些被認(rèn)為代表這種生活的人抱有的怨恨和懷疑，它也是一種總會(huì)貶低這種生活之價(jià)值的傾向。[12]美國(guó)在抗擊新冠疫情的過(guò)程中，反智主義盛行：對(duì)是否戴口罩、是否接種疫苗等基本的科學(xué)防疫措施存在意見(jiàn)分歧，眾多知名科學(xué)家如美國(guó)防疫專(zhuān)家福奇博士、里克·布萊特等都因發(fā)表抗疫科學(xué)主張，受到民眾的攻擊和政府的打壓。政府和部分民眾對(duì)防疫專(zhuān)家的言論持不信任態(tài)度導(dǎo)致政治算計(jì)凌駕于科學(xué)之上，這注定了美國(guó)所采取的多項(xiàng)抗疫政策的成效甚微。由此可見(jiàn)，制度本身是否符合客觀規(guī)律、是否具有科學(xué)性，是決定制度有效性的一個(gè)極其重要的因素。政策制定者很難具備各方面的知識(shí)，而其面對(duì)的是社會(huì)所有領(lǐng)域。因此，“國(guó)家意志的形成需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)的參與謀劃，治理體系建設(shè)和治理能力提升需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)的指引支撐”。[13]中美兩國(guó)新冠疫情防控效果充分證明，尊重科學(xué)、尊重科學(xué)家，是提高制度有效性的必然要求。

“好制度”并非是指某一種單一制度，而是指具有合正當(dāng)性和科學(xué)性特征的一類(lèi)制度。制度本身是否具有正當(dāng)性和科學(xué)性，對(duì)于制度的有效性有著根本性意義：一種制度只有堅(jiān)持人民利益高于一切的價(jià)值原則、充分尊重每一個(gè)生命、平等對(duì)待每一個(gè)社會(huì)成員，才具有正當(dāng)性，由此制度才能獲得人民的廣泛支持和擁護(hù)，才能經(jīng)受得起任何一種危機(jī)的考驗(yàn);一種制度只有充分尊重實(shí)際、尊重科學(xué)，才能在其指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)制度成效，獲得人民的信任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量凝聚和團(tuán)結(jié)。世界各國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情效能的差異，充分揭露出決定制度有效性的兩個(gè)關(guān)鍵要素。需要注意的是，只有制度實(shí)現(xiàn)合正當(dāng)性與合科學(xué)性的統(tǒng)一，它才是有效的。只具備單一的正當(dāng)性或科學(xué)性的制度，都很難在實(shí)施的過(guò)程中獲得成效。正如黑格爾所說(shuō)：“一個(gè)國(guó)家制度不能停留于要求應(yīng)當(dāng)有某種東西實(shí)現(xiàn)，不能停留于希望某種東西將會(huì)實(shí)現(xiàn)，不能停留于對(duì)可能妨礙這種東西的一些情況進(jìn)行限制。只有當(dāng)一種國(guó)家制度使實(shí)現(xiàn)的東西就是應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的東西時(shí)，它才名副其實(shí)?！盵14]換言之，只有制度的正當(dāng)性與科學(xué)性獲得統(tǒng)一，才能使“實(shí)現(xiàn)的東西”和“應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的東西”取得一致。

三、制度運(yùn)行與制度有效性

有人曾形象地形容，在面對(duì)新冠疫情大考時(shí)，中國(guó)是“閉卷”考試，而其他國(guó)家都是“開(kāi)卷”。其他國(guó)家可以在充分借鑒中國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)抗疫政策，然而在中國(guó)卓有成效的政策舉措?yún)s很難在他國(guó)產(chǎn)生同樣的抗疫成效。由此可見(jiàn)，制度本身質(zhì)量和品性只是決定制度有效性的前提和基礎(chǔ)，而制度的生命在于實(shí)施，能否得到切實(shí)執(zhí)行和遵守也是決定制度有效性的重中之重。換言之，即便是再“好”的制度，如果不能得到嚴(yán)格執(zhí)行和廣泛遵守，也很難帶來(lái)明顯的實(shí)際成效。因此，制度運(yùn)行環(huán)節(jié)是決定制度有效性的又一關(guān)鍵因素。

首先，價(jià)值共識(shí)是在制度運(yùn)行層面影響制度有效性的一個(gè)重要因素。任何一種制度都自身蘊(yùn)含著特定的價(jià)值取向，很難做到“價(jià)值中立”或者“價(jià)值無(wú)涉”，這會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾的價(jià)值追求與一種制度所內(nèi)含的價(jià)值取向是否一致的問(wèn)題產(chǎn)生。當(dāng)社會(huì)成員在制度的價(jià)值目標(biāo)上存在嚴(yán)重分歧時(shí)，這一制度很難獲得社會(huì)公眾普遍地、主動(dòng)地遵守，從而嚴(yán)重影響到制度有效性。反之，當(dāng)社會(huì)成員在制度的價(jià)值目標(biāo)上達(dá)成共識(shí)時(shí)，社會(huì)公眾會(huì)更加積極主動(dòng)遵守該制度，從而制度目標(biāo)得以充分實(shí)現(xiàn)。例如，集中醫(yī)學(xué)觀察、居家隔離、戴口罩、勤洗手、保持必要社交距離等措施都是有成效的防疫措施，但社會(huì)公眾不免為此犧牲一部分的“自由”。在我國(guó)，廣大人民群眾都有對(duì)生命的敬畏之心，為了自身和他人的生命健康，愿意為此犧牲一小部分的“自由權(quán)”和“隱私權(quán)”，這就使各項(xiàng)抗疫的科學(xué)舉措能夠得到較好地遵守。人民至上是中國(guó)共產(chǎn)黨最核心的執(zhí)政理念，獲得廣大人民群眾理解和支持的防疫制度有效阻斷了病毒的傳播。正因如此，我國(guó)的抗疫制度才能在較短的時(shí)間內(nèi)取得巨大的成效。而那些抗疫成效不佳的國(guó)家盡管也出臺(tái)了不少有益的抗疫舉措，但遭到自由至上主義者以扼殺其“自由”為名的堅(jiān)決反對(duì)，民眾紛紛走上街頭抗議政府限制“自由”的抗疫政策。由此看出，價(jià)值多元化導(dǎo)致抗疫政策難以達(dá)成社會(huì)共識(shí)是美國(guó)及某些西方國(guó)家抗疫失敗的又一重要原因。總之，制度是約束人、規(guī)范人的，當(dāng)價(jià)值追求與制度所內(nèi)涵的價(jià)值目標(biāo)一致時(shí)，社會(huì)公眾就會(huì)自覺(jué)主動(dòng)遵守制度規(guī)定，不論是否有人監(jiān)督;但是如果人們的價(jià)值追求與制度所內(nèi)含的價(jià)值目標(biāo)不一致，二者甚至相矛盾的話，社會(huì)公眾就很難自覺(jué)遵守該項(xiàng)制度。因此，制度的價(jià)值目標(biāo)在社會(huì)層面是否能達(dá)成共識(shí)，這極大地影響著人們對(duì)其的態(tài)度，進(jìn)而制約著制度的有效性。

其次，規(guī)則意識(shí)是在制度運(yùn)行層面制約制度有效性的又一重要因素。所謂規(guī)則意識(shí)，是指人們遵循人類(lèi)社會(huì)生活中各種必要規(guī)則的自覺(jué)的意識(shí)、觀念和心理狀態(tài)。[15]在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)關(guān)系具有匿名化和非人格化的特征，要保持社會(huì)健康有序地運(yùn)行，就需要制定各種制度來(lái)規(guī)范人的行為。通過(guò)制度建構(gòu)人們的行為邊界，能夠很好地維護(hù)社會(huì)的良好秩序。而規(guī)則意識(shí)是保證制度運(yùn)行的內(nèi)在條件，擁有規(guī)則意識(shí)的民眾會(huì)更加自覺(jué)嚴(yán)格地按章辦事，無(wú)論制度“好壞”，也無(wú)論是否有他人的監(jiān)督。世界各國(guó)抗疫成效的懸殊，充分折射出規(guī)則意識(shí)對(duì)制度有效性的重要性。例如，美國(guó)眾多民眾認(rèn)為，政府公布的各項(xiàng)抗疫舉措侵犯了自身的自由和人權(quán)，因此通過(guò)各種行為以表達(dá)不滿，甚至組織起來(lái)進(jìn)行抗議示威，并將抗議日常化。這使得防疫舉措不僅是在抗議活動(dòng)中得不到遵守，在日常生活中也沒(méi)有得到認(rèn)真對(duì)待;而在我國(guó)，某些地方早期也存在“一刀切”式的封閉式管理模式，雖然遭到不少群眾的反對(duì)，但這種反對(duì)是以正當(dāng)渠道合理合法來(lái)表達(dá)訴求的。更為重要的是，當(dāng)個(gè)人的訴求沒(méi)有被接受和認(rèn)可的時(shí)候，群眾通常會(huì)以大局為重，嚴(yán)格遵守政府各項(xiàng)防疫政策。只要存在相應(yīng)的制度，即使這種制度可能存在或多或少的缺陷和不足，群眾在表達(dá)著自己的訴求的同時(shí)，依舊會(huì)遵守這一制度直到它被修改或廢除，這才是真正意義上的規(guī)則意識(shí)?！耙粋€(gè)合格的現(xiàn)代公民，應(yīng)當(dāng)在常識(shí)的意義上自覺(jué)不利用規(guī)則漏洞謀取不當(dāng)私利”，[16]更不會(huì)踐踏體現(xiàn)社會(huì)公平正義的制度規(guī)則。因?yàn)橐?guī)則意識(shí)并非基于自我的中心性立場(chǎng)，其核心是平等化他者意識(shí)，反對(duì)自我利益優(yōu)先性的行為邏輯。通常看來(lái)，由于西方國(guó)家有著更為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因而民眾的規(guī)則意識(shí)會(huì)更加強(qiáng)烈。其實(shí)更為準(zhǔn)確的說(shuō)法是，只有符合其自身利益的制度才得到其很好的遵守。各個(gè)國(guó)家民眾規(guī)則意識(shí)的不同，導(dǎo)致了人們對(duì)抗疫政策態(tài)度的差異顯著，進(jìn)而影響著抗疫制度的有效性，這也是導(dǎo)致世界各國(guó)抗疫效果懸殊的一個(gè)重要原因。

最后，制度執(zhí)行力也是在制度運(yùn)行層面制約制度有效性的一個(gè)重要因素。制度執(zhí)行力直接反映著一個(gè)國(guó)家的治理能力，其是指“體現(xiàn)為法律、規(guī)章、條令、政策、辦法、合約、協(xié)議的制度的被執(zhí)行落實(shí)方面的強(qiáng)制力、執(zhí)行效力及執(zhí)行力量?！盵17]當(dāng)制度制定出來(lái)后，就需要相關(guān)部門(mén)、單位和組織來(lái)執(zhí)行和落實(shí)。制度執(zhí)行是制度制定和制度遵守之間的中介環(huán)節(jié)，如果這個(gè)環(huán)節(jié)缺乏必要的力量，制度要求和約束就不能有效傳導(dǎo)給社會(huì)公眾，從而很難獲得其對(duì)制度的積極遵守。任何一種制度，無(wú)論其是否實(shí)現(xiàn)了合正當(dāng)性和合科學(xué)性的統(tǒng)一，如果只是停留在“寫(xiě)在紙上、掛在墻上、說(shuō)在嘴上”，而得不到嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)，制度目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。世界各國(guó)抗疫成效的差異，制度執(zhí)行力的差別也是其中一個(gè)非常關(guān)鍵的原因。以中美兩國(guó)為例進(jìn)行比較分析，中國(guó)政治權(quán)力體制特點(diǎn)是“一中有多”，即“東西南北中，黨政軍民學(xué)”，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)不同部門(mén)、不同地方的分工協(xié)作;而美國(guó)的特點(diǎn)則是“一分為多”，國(guó)家權(quán)力分為行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)，它們相互制約和相互監(jiān)督，[18]同時(shí)，各州政府也擁有立法、司法、行政諸多權(quán)限，“聯(lián)邦政府的權(quán)力系以一州政府無(wú)法單獨(dú)行使者為限?！盵19]疫情防控涉及醫(yī)療、交通、公安等多個(gè)部門(mén)和各個(gè)地方，當(dāng)任何一個(gè)部門(mén)或地方掉鏈子，疫情防控都可能“破防”，因此需要各個(gè)部門(mén)、各個(gè)地方的密切合作，協(xié)同配合，以形成抗疫合力。在中國(guó)，中央政府一旦出臺(tái)抗疫政策，各部門(mén)、各地方都能聞令而動(dòng)，不作為或“積極”作為的都會(huì)被追責(zé)，這種制度執(zhí)行力充分保障著我國(guó)國(guó)家治理體系的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的優(yōu)勢(shì)，能夠在比較短的時(shí)間內(nèi)就取得抗疫的重大戰(zhàn)略成果;在美國(guó)，聯(lián)邦政府出臺(tái)一些抗疫政策時(shí)，需要平衡黨派、財(cái)閥、部門(mén)和地方多方利益訴求，如需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，那將是一個(gè)會(huì)耗費(fèi)時(shí)日的過(guò)程;各個(gè)州政府又擁有相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，聯(lián)邦政府出臺(tái)的抗疫政策可以被選擇性執(zhí)行，甚至完全被“懸置”起來(lái)。一些國(guó)家因“權(quán)力分散”而無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一的防疫政策，最終導(dǎo)致了公共衛(wèi)生危機(jī)和抗疫失敗。

“好”制度，只是制度有效的前提條件，未必一定有效。制度是否有效，不僅取決于其自身的品性和質(zhì)量，而且也與制度運(yùn)行的文化環(huán)境、公民規(guī)則意識(shí)和政治體制密切相關(guān)。在一個(gè)價(jià)值多元化的社會(huì)，社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)問(wèn)題是否具有價(jià)值共識(shí)，這決定著相關(guān)制度獲得的接受廣泛性程度。制度自身是規(guī)范和約束人的，缺少建立在對(duì)制度本身正確理解基礎(chǔ)上的規(guī)則意識(shí)，就會(huì)導(dǎo)致民眾以機(jī)會(huì)主義態(tài)度對(duì)待任何一種制度。而相關(guān)部門(mén)、單位和組織對(duì)制度的執(zhí)行和落實(shí)，架起了制度制定和制度遵守之間橋梁，這是提高制度有效性的重要保障。

四、結(jié)論與討論

制度的制定是為了推進(jìn)各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。缺少制度，民眾的行為就很難得到規(guī)范和約束，從而無(wú)法在根本上保障工作正常開(kāi)展。制度的有效性表征著制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，缺乏衡量制度有效性的客觀指標(biāo)體系，不僅使得同一國(guó)家、部門(mén)、組織中不同制度的有效性難以比較，而且使得不同國(guó)家、部門(mén)、組織中相同制度的有效性也難以比較。制度是公共權(quán)力的具象化，有較為強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩，同時(shí)制度的有效性直接影響政治的合法性，這使得該問(wèn)題的研究變得更加困難。因此，本文基于全球抗擊新冠疫情的背景下，總結(jié)分析決定制度有效性的幾個(gè)最為重要的因素如下：

第一，制定某項(xiàng)制度，是為了解決某一問(wèn)題或達(dá)到某一目的，而能在多大程度上實(shí)現(xiàn)制度目的和意圖，與其制度本身的質(zhì)量關(guān)系密切。在價(jià)值目標(biāo)上，是以謀取特殊利益（個(gè)人利益）還是公共利益為制度目標(biāo)，這將極大制約著制度意圖的實(shí)現(xiàn)。不公正的制度很難有效規(guī)范和約束人的行為，從而終將導(dǎo)致制度失敗;在制度功能上，如對(duì)需解決的問(wèn)題和要實(shí)現(xiàn)的目的缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，就會(huì)使得制度對(duì)人行為產(chǎn)生錯(cuò)誤引導(dǎo)，最終導(dǎo)致制度實(shí)施失敗。因此，為了保證人為制定的制度具有價(jià)值正當(dāng)性，需要有一個(gè)能夠真正代表人民利益的執(zhí)政黨，以避免政策制定被各種特殊利益控制和操縱;為了保證制度具有科學(xué)性，就需要政策制定者尊重科學(xué)，及時(shí)將“最佳科學(xué)成果轉(zhuǎn)化為公共政策”。[20]避免“在政策制定中，各種利益集團(tuán)會(huì)有意識(shí)地利用科學(xué)的不確定性和知識(shí)空白來(lái)達(dá)到符合自身利益訴求的社會(huì)目標(biāo)。”[21]

第二，制度只有得到遵守才能發(fā)揮作用，否則就是“一紙空文”，無(wú)法產(chǎn)生任何實(shí)際效果。影響人們是否會(huì)遵守一種制度的因素眾多，其中有三個(gè)方面格外重要：其一，制度價(jià)值的目標(biāo)是否得到民眾普遍認(rèn)同，當(dāng)制度價(jià)值目標(biāo)得到普遍認(rèn)同時(shí)，外在要求會(huì)內(nèi)化為內(nèi)在要求，遵守制度規(guī)定就成為了民眾自發(fā)且自覺(jué)的行為，反之民眾則會(huì)采取機(jī)會(huì)主義對(duì)待。其二，現(xiàn)代公民的規(guī)則意識(shí)是否得到普及，當(dāng)公民都具有較強(qiáng)的規(guī)則意識(shí)時(shí)，民眾在通過(guò)合理途徑表達(dá)著自己訴求的同時(shí)，仍會(huì)嚴(yán)格遵守施行的制度，否則任何一種好制度都可能不被遵守，從而很難獲得好的成效。其三，負(fù)責(zé)制度執(zhí)行的相關(guān)部門(mén)、單位和組織等是否切實(shí)承擔(dān)責(zé)任，制度只有被嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)時(shí)，才有助于增強(qiáng)全社會(huì)遵守制度的積極性和自覺(jué)性，否則制度很難產(chǎn)生實(shí)際的成效。因此，在制定出“好”制度的基礎(chǔ)上，還需要聚焦制度運(yùn)行領(lǐng)域，切實(shí)消除制度運(yùn)行制約性因素，以提高制度的有效性。

第三，制度是公共權(quán)力的具象化，制定制度過(guò)程的民主化是其題中應(yīng)有之義，這同時(shí)影響著制度品性和制度運(yùn)行兩個(gè)方面，進(jìn)而影響著制度有效性。制度制定過(guò)程的民主化，不僅可以防止特殊利益（個(gè)人利益）對(duì)公共利益的僭越，避免制度淪為謀取私利的工具，守護(hù)制度價(jià)值目標(biāo)的公平公正，而且可以獲取更多相關(guān)信息以保證決策的科學(xué)合理、避免決策失誤;制度制定過(guò)程的民主化，不僅可以促進(jìn)信息的對(duì)稱(chēng)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾的教育，增進(jìn)人們對(duì)其的認(rèn)同，還可以提高民眾對(duì)制度對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的重大意義的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)制度意識(shí)。因此，提高制度的有效性，需要不斷提高制度制定的過(guò)程民主化程度，通過(guò)規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)用、拓展民眾參與渠道、提高信息公開(kāi)的質(zhì)量，以保證制度品性及制度有效運(yùn)行。

在和新冠肺炎病毒的較量中，中國(guó)能取得決定性勝利和重大戰(zhàn)略成果，這充分彰顯了我國(guó)制度的有效性和顯著優(yōu)勢(shì)，也為堅(jiān)定制度自信提供了堅(jiān)實(shí)支撐。同時(shí)在抗疫過(guò)程中暴露出我國(guó)的制度體系的短板和不足，亦可進(jìn)一步完善國(guó)家制度體系指明了方向。習(xí)近平總書(shū)記指出：“這次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，暴露出我國(guó)在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生體系等方面存在的一些短板，要加快構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國(guó)體制，不斷完善我國(guó)公共衛(wèi)生體系，切實(shí)提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平?！盵22]這一論述對(duì)于提高制度有效性有兩點(diǎn)重要啟示：其一，國(guó)家制度是一個(gè)完整的系統(tǒng)，需要各個(gè)層級(jí)和多個(gè)方面的制度相互支持、相互配合，其中任何一種制度存在不足，最終都會(huì)影響整個(gè)制度體系的質(zhì)量和運(yùn)行效果;其二，科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平在相當(dāng)程度上制約著國(guó)家制度體系的質(zhì)量，需要依據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)科學(xué)與價(jià)值的協(xié)商融合，不斷提高制度建設(shè)的質(zhì)量。無(wú)論制度品性還是制度運(yùn)行，都并非恒定不變的。因此，要在“破”與“立”過(guò)程中，持續(xù)提高制度建設(shè)質(zhì)量和制度運(yùn)行的效率，以保證制度的有效性。

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System Character and System Operation：?Research on Institutional Effectiveness in the Context?of COVID-19 Epidemic Prevention

Dong Jiang’ai，Wang Beining

Abstract：The prevention the COVID-19 epidemic is a major challenge to a country's governance system and governance capabilities，a severe test of a country's system and a favorable opportunity for objective analysis of the effectiveness of the system.The effect of epidemic prevention is beyond ideological differences and objectively obvious，which can become a consensus criterion for judging the effectiveness of the system.Based on the comparative analysis of the effectiveness of epidemic prevention in various countries，this paper believes that the main reason for the significant difference in prevention efficiency is the difference between the anti-epidemic system itself and the operating environment.So this paper discusses the effectiveness of the system from the two aspects of institutional character and system operation.Facts have proved that the character of the system and the operation of the system together determine the effectiveness of the system.

Key words：contain epidemic;system effectiveness;system character;system operation