印尼的內(nèi)閣聯(lián)盟初探

付海梅

摘 要：印尼是實行多黨制的總統(tǒng)共和制國家。由人民直選產(chǎn)生的總統(tǒng)，其所在政黨很可能在議會中占少數(shù)議席，這時的總統(tǒng)即為少數(shù)派總統(tǒng)。印尼總統(tǒng)為了避免行政和立法僵局，從哈比比開始到現(xiàn)任總統(tǒng)佐科，一直推行內(nèi)閣聯(lián)盟，為印尼的民主轉(zhuǎn)型奠定了一定的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：內(nèi)閣聯(lián)盟;利益妥協(xié)：精英合作

中圖分類號：D0 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）08-0054-02

印尼是總統(tǒng)制國家，內(nèi)閣是總統(tǒng)行使權(quán)力的機構(gòu)。多黨制與總統(tǒng)制的結(jié)合很容易出現(xiàn)僵局，為了避免此種情形出現(xiàn)，轉(zhuǎn)型后的印尼總統(tǒng)們通過組織內(nèi)閣聯(lián)盟的形式，以期實現(xiàn)政局平穩(wěn)，政策順利通過。在1998年蘇哈托辭職后，印尼的內(nèi)閣聯(lián)盟逐漸發(fā)展起來。從哈比比到佐科，歷屆總統(tǒng)都組織了超級內(nèi)閣，內(nèi)閣部長在各主要政黨間分配。印尼的超級內(nèi)閣制并不是一項正式的憲法制度，而是一種黨派利益平衡、精英間妥協(xié)合作的慣例。

一、哈比比內(nèi)閣

1998年蘇哈托下臺后，副總統(tǒng)哈比比接任。哈比比就任副總統(tǒng)之際曾表示，印尼是一個多元社會，人民的政治意識不斷提升，政府要尊重社會不同意見和聲音[1]。哈比比認為，民族發(fā)展的各個階段是根據(jù)國家、區(qū)域和國際要求而變化的，印尼第一位總統(tǒng)領(lǐng)導了“獨立進程”，第二位總統(tǒng)領(lǐng)導了“發(fā)展進程”，而致力于領(lǐng)導“自由與民主進程”是他的使命[2]。在日益強大的民主改革浪潮的推動下，哈比比開始著手恢復印尼民主政治。

1998年5月，哈比比的“發(fā)展改革內(nèi)閣”正式亮相。該屆過渡內(nèi)閣由4名統(tǒng)籌部長和32名部門部長組成，來源構(gòu)成情況是專業(yè)集團黨12人，伊斯蘭知識分子聯(lián)合會3人，軍隊6人，專業(yè)人士和學者8人，建設(shè)團結(jié)黨2人，民主斗爭黨1人，企業(yè)家1人，其他3人[3]。在蘇哈托時期，建設(shè)團結(jié)黨和印尼民主黨雖合法存在，但只是專業(yè)集團的點綴，此次入閣突破了過去三十年的威權(quán)做法，是新內(nèi)閣的一大突出特點。新內(nèi)閣既照顧了原既得利益集團的利益，又吸納了建設(shè)團結(jié)黨、民主斗爭黨等派別領(lǐng)袖以及其他社會組織代表等新興力量入閣，為轉(zhuǎn)型時期的穩(wěn)定奠定了一定基礎(chǔ)。

隨著新內(nèi)閣的建立，哈比比于1998年宣布解除黨禁，并積極推動新聞自由。為強化立法，哈比比任命了“七人小組”，提出各種憲法修正案，國會和人民協(xié)商會議的權(quán)力得到強化。哈比比上臺是在國際、國內(nèi)壓力下被迫做出的妥協(xié)，是一個過渡性的人物。1999年10月，印尼人民協(xié)商會議以355票對322票否決了哈比比總統(tǒng)的述職報告，使哈比比無緣1999年大選。

二、瓦希德內(nèi)閣

1999年印尼舉行民主化以來首次議會選舉和總統(tǒng)選舉。梅加瓦蒂領(lǐng)導的民主斗爭黨（PDI-P）在議會選舉中獲得了34%選票，一躍成為國會（MPR）第一大黨，瓦希德領(lǐng)導的民族覺醒黨票數(shù)僅為13%。同年10月，印尼人民協(xié)商會議691名議員投票選舉總統(tǒng)。經(jīng)過各黨派激烈的斗爭，作為利益平衡的結(jié)果，溫和中間派的瓦希德最終為各種力量所接受，出任印尼第四任總統(tǒng)。隨后，瓦希德在總統(tǒng)府宣布成立由35名部長組成的“國家團結(jié)內(nèi)閣”，表明新政府的首要任務(wù)即促進瀕臨分裂的各地區(qū)人民和解，建立一個統(tǒng)一富強的印尼。新內(nèi)閣成員包括各部部長、國務(wù)部長、最高檢察長以及武裝部隊司令。內(nèi)閣部長中有很多新面孔，31人為首次入閣，僅4人從哈比比內(nèi)閣中留任。瓦希德上臺后，繼續(xù)放松對社會的管控，改變過去僅依靠強力維護國家統(tǒng)一和政治穩(wěn)定的做法，對獨立運動多發(fā)地區(qū)傾向于采取對話、和解和懷柔政策。

但瓦希德的“團結(jié)內(nèi)閣”是黨派利益平衡的產(chǎn)物，軍隊、專業(yè)集團黨、民主斗爭黨、民族覺醒黨等諸多派別都在其中占有一席之地[4]。由于瓦希德多變的性格及為了擴充自己的勢力而不斷改組內(nèi)閣，從而得罪了議會中的大部分政黨，致使其執(zhí)政基礎(chǔ)遭到嚴重削弱，最后深陷貪污案丑聞而被彈劾下臺。

三、梅加瓦蒂內(nèi)閣

瓦希德被罷免后，副總統(tǒng)梅加瓦蒂繼任總統(tǒng)。梅加瓦蒂上臺時所面臨的挑戰(zhàn)基本與瓦希德相同——政局不穩(wěn)，中央權(quán)威流失、地方分離主義加劇、經(jīng)濟停滯不前。2001年8月，梅加瓦蒂時期的“互助合作內(nèi)閣”成立。從新政府成員的組成看，黨派平衡色彩相對較弱，但基礎(chǔ)廣泛，有民族與政黨和解意味。32名內(nèi)閣部長中有14人為無黨派人士或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?。梅加瓦蒂異于瓦希德的?zhí)政風格得到原反對人士的認同，內(nèi)閣中有6人是從瓦希德政府辭職或被解職的部長，包括任政治、安全和社會事務(wù)統(tǒng)籌部長的蘇西洛。梅加瓦蒂內(nèi)閣由民族主義派、宗教派及軍方支撐。梅加瓦蒂上臺后，繼續(xù)推進憲法的改革，并進一步緩和政黨之間的紛爭與矛盾，平息地方分裂運動、宗教和種族矛盾。在梅加瓦蒂執(zhí)政的幾年中，經(jīng)濟增速平均為3.8%，人民生活水平?jīng)]有得到顯著提高，加之腐敗盛行，梅加瓦蒂沒能贏得2004年總統(tǒng)選舉。

蘇哈托垮臺后至2004年大選，印尼歷經(jīng)上述三屆政府變動，政府更迭雖然伴隨著規(guī)模不同的街頭抗爭和黨派博弈，但權(quán)力轉(zhuǎn)移基本上沒有脫離法律程序和民主規(guī)則軌道，政治危機都是在民主和法律框架內(nèi)解決的。

四、蘇西洛的內(nèi)閣聯(lián)盟

如果說，哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂的彩虹內(nèi)閣是應對民主轉(zhuǎn)型期的混亂局面，防止精英分裂的權(quán)宜之計的話，那么，其后任者蘇西洛則是將聯(lián)合內(nèi)閣制度化，并視其為一種務(wù)實的必要之舉。2004年10月20日印尼新總統(tǒng)蘇西洛宣誓就職，并公布內(nèi)閣名單，組建“團結(jié)內(nèi)閣”。蘇西洛雖然在總統(tǒng)直選中得到選民的認可，獲得了多數(shù)選票，但是其領(lǐng)導的民主黨（PD）在議會中勢單力薄，只是議會中的第四黨。為了執(zhí)政的順利進行，蘇西洛增加了各政黨在內(nèi)閣中的代表，建立“團結(jié)內(nèi)閣”，爭取議會對新政府的支持。

蘇西洛當選總統(tǒng)后，新政府與議會、政黨之間關(guān)系微妙，各派政治力量重新洗牌。和前兩任一樣，蘇西洛選擇建立一個龐大的彩虹內(nèi)閣，這個內(nèi)閣不僅包括前軍官、官僚和專業(yè)人士，還包括在議會中占多數(shù)席位政黨的代表。他的第一屆內(nèi)閣（2004-2009）包括7個政黨的成員，在議會550個席位中占據(jù)了402個席位（73%），而第二屆內(nèi)閣（2009-2014年）包括6個政黨的成員，占560個席位中的421個（75%）。內(nèi)閣成員多數(shù)是專業(yè)人士和退役將領(lǐng)，五位有軍人背景的退役將領(lǐng)出任內(nèi)政、政治、法律、海洋等領(lǐng)域的重要職務(wù)。蘇西洛對待內(nèi)閣聯(lián)盟很謹慎，意識到新政府只有搞好與議會的關(guān)系才能順利執(zhí)政。2009年，蘇西洛連任總統(tǒng)，內(nèi)閣成員中除專業(yè)人士外，主要是蘇西洛領(lǐng)導的印尼民主黨（PD）及其結(jié)盟政黨的主要人員。

蘇西洛在瓦希德內(nèi)閣擔任高級部長期間的經(jīng)歷，塑造了他對內(nèi)閣聯(lián)盟的理解。瓦希德不聽蘇西洛的勸告，對議會采取了好斗的姿態(tài)（最終試圖解散議會），結(jié)果被罷免。蘇西洛親眼看著瓦希德的衰落，所以盡管瓦希德被解職后，彈劾總統(tǒng)的規(guī)則發(fā)生了重大變化，蘇西洛還是堅定地認為總統(tǒng)需要在議會中維持一個龐大的多黨聯(lián)盟才能生存。2004年，印尼憲法進行了修改，人民協(xié)商會議若啟動總統(tǒng)的彈劾議程，需至少四分之三議員出席，三分之二多數(shù)票通過。盡管有這些新規(guī)定，蘇西洛仍然認為總統(tǒng)需要永久性地鞏固廣泛的議會聯(lián)盟，以保護自己不受反對派彈劾的危險。

五、佐科內(nèi)閣

佐科的迅速崛起給印尼帶來了一場風暴，他在短短幾年時間里從爪哇島中部一個中等城市的市長升為總統(tǒng)，作為一個真正的局外人，佐科缺乏與新秩序的聯(lián)系。競選總統(tǒng)時，佐科承諾要革除以前組閣的弊端，廢除舊式政黨分肥，讓民眾參與提名內(nèi)閣部長的提名，力爭選賢舉能。新政府的內(nèi)閣部長中有20名是專業(yè)人士出身，14名由各政黨推薦，所以又被稱為“專業(yè)內(nèi)閣”。

佐科雖然贏得了總統(tǒng)大選，但其所在的印尼民主斗爭黨（PDI-P）卻在議會選舉中慘敗，其執(zhí)政聯(lián)盟在560名議員組成的議會中僅有207人，占比為36.7%。作為議會中的少數(shù)派總統(tǒng)，佐科政府與國會關(guān)系有待進一步理順。佐科在贏得總統(tǒng)選舉時，因為要感謝梅加瓦蒂和民主斗爭黨，任命了幾位黨內(nèi)要人擔任重要職務(wù)，甚至任命了一位梅加瓦蒂的心腹——有著駭人聽聞的人權(quán)記錄的前將軍為國防部長。PDI-P的壓力加上反對黨派紅白聯(lián)盟控制了議會近三分之二的席位，注定了佐科執(zhí)政生涯一開始便有些艱難。反對黨利用新總統(tǒng)的弱點，幾乎成功地廢除了地區(qū)領(lǐng)導人的直接選舉。隨著時間的推移，佐科逐漸體會到執(zhí)政聯(lián)盟的重要性，因而其施政愈加重視理念與實際相結(jié)合，并更加關(guān)照聯(lián)盟和平衡各政黨的利益。佐科通過干預反對黨的內(nèi)部事務(wù)，佐科政府爭取到了國家使命黨、建設(shè)團結(jié)黨和專業(yè)集團黨的支持。在此過程中佐科開始注意執(zhí)政聯(lián)盟的利益分配。

佐科于2016年7月進行的第二次內(nèi)閣改組，重新調(diào)動和任免包括財政部、投資統(tǒng)籌機構(gòu)、海事統(tǒng)籌部、教育和文化等多個關(guān)鍵部門的人員。其中，印尼前三軍總司令維蘭托被任命為政治、經(jīng)濟與安全事務(wù)統(tǒng)籌部部長;盧胡特調(diào)任海事統(tǒng)籌部部長，以增加“全球海洋戰(zhàn)略”的影響力;另外，佐科政府著手精簡國家政府機構(gòu)，消除機構(gòu)重疊現(xiàn)象，提高政府行政效率?？傮w來說，佐科執(zhí)政以來，印尼國內(nèi)政治進程總體比較平穩(wěn)，佐科執(zhí)政聯(lián)盟基礎(chǔ)不斷擴大，政黨間的關(guān)系大為改善并趨于穩(wěn)定。

從哈比比的“發(fā)展改革內(nèi)閣”到佐科的“專業(yè)內(nèi)閣”，我們可以看到印尼內(nèi)閣的組成不僅是執(zhí)政需要，更是黨派利益妥協(xié)、精英合作的產(chǎn)物。佐科上臺前后對內(nèi)閣組成慣例、黨派利益妥協(xié)看法與做法的不同，清晰地表明在當前印尼想摒棄精英妥協(xié)、政黨分肥慣例是行不通的，會引起政治僵局和民主倒退。只有尊重精英和解、黨派妥協(xié)的歷史做法，才能保證民主化時期印尼政局的平穩(wěn)發(fā)展。精英妥協(xié)下的內(nèi)閣大聯(lián)盟是印尼政黨制度不健全、法治不彰的情況下，各政黨不得不采取的措施，雖然有欠民主，但是卻保證了印尼政府的有效運作，并在此基礎(chǔ)上保證了印尼民主制度的平穩(wěn)運行。

參考文獻：

[1]A. W. Pratiknya ，Reform in Indonesia： vision and Achievements of President B. J. Habibie： The Habibie Center， 2000：105.

[2][印尼]哈比比.決定命運的時刻——印尼走向民主之路[M].李豫生，等，譯.北京：世界知識出版社，2008：190.

[3]楊曉強.后蘇哈托時期的印尼民主化改革研究[M].廈門：廈門大學出版社，2015：67.

[4]Gus Dur Forms a Compromise Cabinet， Jakarta Post， 27 October 1999.