論數(shù)據(jù)流通的治理機(jī)制*

謝永江

（北京郵電大學(xué)，北京100876）

0 引 言

當(dāng)前信息技術(shù)革命日新月異，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為與勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)等同等重要的生產(chǎn)要素。生產(chǎn)要素的有效配置需要通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行。2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，明確提出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。本文擬就數(shù)據(jù)流通的治理機(jī)制進(jìn)行探討，以期有裨于我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育和發(fā)展。

1 數(shù)據(jù)的特征與發(fā)展趨勢(shì)

1.1 數(shù)據(jù)的特征和屬性

數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)上的有形物，也不同于知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形物。數(shù)據(jù)作為一種特殊的權(quán)利客體和新型生產(chǎn)要素，具有以下特征：

第一，占有非排他性。當(dāng)前數(shù)據(jù)大多以電子形式存儲(chǔ)，具有無(wú)形性，可復(fù)制、可共享、可交換，存儲(chǔ)和傳輸便捷且成本低。實(shí)務(wù)中，許多數(shù)據(jù)都被不同的平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者占有。就占有的非排他性而言，數(shù)據(jù)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)比較類(lèi)似，但不要求知識(shí)產(chǎn)權(quán)所必需的顯著性、創(chuàng)造性或獨(dú)創(chuàng)性。

第二，數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)性。在互聯(lián)互通、萬(wàn)物互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，運(yùn)營(yíng)中的數(shù)據(jù)往往一直處在不斷更新、不斷擴(kuò)展中，甚至數(shù)據(jù)本身也會(huì)自我生產(chǎn)出新的數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)不斷“生長(zhǎng)”的狀態(tài)。因此，在合理運(yùn)維的情況下，數(shù)據(jù)具有永久使用的潛力。當(dāng)然，根據(jù)需要也可以對(duì)增長(zhǎng)變動(dòng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行特定化，固定數(shù)據(jù)數(shù)量和內(nèi)容，以便于定價(jià)和交易。

第三，形態(tài)多樣性。與傳統(tǒng)的物相比，數(shù)據(jù)的形態(tài)更為豐富多樣。根據(jù)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的不同形態(tài)和性質(zhì)，可以將數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)、非個(gè)人數(shù)據(jù)、混合數(shù)據(jù)；原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)；公開(kāi)數(shù)據(jù)、非公開(kāi)數(shù)據(jù)；一般數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)；用戶(hù)主動(dòng)提供數(shù)據(jù)、通過(guò)爬取獲得的數(shù)據(jù)；等等。其中個(gè)人數(shù)據(jù)又可以進(jìn)一步細(xì)分為一般個(gè)人數(shù)據(jù)和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)。不同形態(tài)的數(shù)據(jù)所涉及的主體和包含的權(quán)益各不相同，使得數(shù)據(jù)上的權(quán)利異常復(fù)雜。

第四，價(jià)值可挖掘性。數(shù)據(jù)可被不同主體用于不同場(chǎng)景，并呈現(xiàn)豐富多樣的價(jià)值。同時(shí)，借助先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)手段，可以對(duì)更小的數(shù)據(jù)顆粒進(jìn)行更精確、更飽滿(mǎn)的分析，不斷挖掘數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的價(jià)值。因此，數(shù)據(jù)越大越具有價(jià)值潛力。這就是各國(guó)紛紛將大數(shù)據(jù)作為國(guó)家戰(zhàn)略性資源的原因所在。

第五，主體多元性。大型的數(shù)據(jù)往往是多人之力共同完成的，包括數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)收集人、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)人、數(shù)據(jù)處理人、數(shù)據(jù)使用人等。特別是，數(shù)據(jù)中所包含的個(gè)人數(shù)據(jù)，涉及千千萬(wàn)萬(wàn)的個(gè)人，這使得數(shù)據(jù)涉及的權(quán)利主體數(shù)量異常龐大，這會(huì)顯著提高交易成本，不利于數(shù)據(jù)的流通共享。

基于數(shù)據(jù)的上述特征，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)著與傳統(tǒng)權(quán)利客體不同的屬性，體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

其一，財(cái)產(chǎn)屬性。數(shù)據(jù)屬于無(wú)形財(cái)產(chǎn)，具有有用性、稀缺性、可控性，可交換和共享，具有價(jià)值和使用價(jià)值。

其二，人格屬性。數(shù)據(jù)中的個(gè)人數(shù)據(jù)涉及自然人的姓名、肖像、隱私等人格利益，甚至關(guān)涉當(dāng)事人的人身安全。

其三，公共利益屬性。一些大數(shù)據(jù)如電子商務(wù)數(shù)據(jù)、疫情數(shù)據(jù)、治安數(shù)據(jù)等，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安全等社會(huì)公共利益。政府可基于社會(huì)公共利益的需要提取有關(guān)數(shù)據(jù)。

其四，國(guó)家主權(quán)屬性。有些數(shù)據(jù)因其性質(zhì)特殊或數(shù)量足夠龐大，就會(huì)涉及國(guó)家安全和主權(quán)。像詳細(xì)的地圖數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等，往往是具有戰(zhàn)略意義的國(guó)家核心數(shù)據(jù)，涉及國(guó)家安全和主權(quán)，國(guó)家對(duì)這類(lèi)數(shù)據(jù)需要行使數(shù)據(jù)主權(quán)。當(dāng)前各國(guó)都在不斷強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)的控制能力。

從數(shù)據(jù)的上述特征和屬性可以看出，數(shù)據(jù)類(lèi)似于一種人造的自然資源，取之不盡用之不竭，這一點(diǎn)與傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)或資源有極大的不同，不能簡(jiǎn)單適用傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)法律來(lái)規(guī)范數(shù)據(jù)的流通，亟需建立新的數(shù)據(jù)規(guī)則，在保障數(shù)據(jù)安全的同時(shí)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全；要加強(qiáng)政策、監(jiān)管、法律的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快法規(guī)制度建設(shè)；要制定數(shù)據(jù)資源確權(quán)、開(kāi)放、流通、交易相關(guān)制度，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度；要加強(qiáng)國(guó)際數(shù)據(jù)治理政策儲(chǔ)備和治理規(guī)則研究，提出中國(guó)方案[1]。

1.2 數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，全球大數(shù)據(jù)正處在快速增長(zhǎng)的活躍階段。許多既往信息都已經(jīng)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化了，同時(shí)不斷產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)。根據(jù)國(guó)際數(shù)據(jù)公司（IDC）預(yù)測(cè)，全球數(shù)據(jù)量在2025年將達(dá)到175ZB，比2018年增長(zhǎng)5倍以上。另外，數(shù)據(jù)來(lái)源也在發(fā)生變化。目前80%的數(shù)據(jù)處理和分析發(fā)生在數(shù)據(jù)中心和中心化計(jì)算設(shè)施中，20%發(fā)生在智能連接對(duì)象，如汽車(chē)、家用電器或制造機(jī)器人，以及接近用戶(hù)的計(jì)算設(shè)施（邊緣計(jì)算）中。隨著物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，到2025年，這些比例可能會(huì)逆轉(zhuǎn)。國(guó)際數(shù)據(jù)公司預(yù)測(cè)，到2025年，全球物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備數(shù)將達(dá)到416億臺(tái)，產(chǎn)生79.4ZB的數(shù)據(jù)量[2]。隨著數(shù)據(jù)量的增長(zhǎng)以及數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，每一次數(shù)據(jù)浪潮都為企業(yè)發(fā)展和政府治理提供了重大機(jī)遇。

我國(guó)的數(shù)據(jù)增長(zhǎng)尤其迅速。根據(jù)國(guó)際數(shù)據(jù)公司發(fā)布的《IDC：2025年中國(guó)將擁有全球最大的數(shù)據(jù)圈》白皮書(shū)，2018年中國(guó)數(shù)據(jù)圈占全球數(shù)據(jù)圈的23.4%，即7.6ZB；預(yù)計(jì)到2025年將增至48.6ZB，占全球數(shù)據(jù)圈的27.8%，屆時(shí)中國(guó)將成為全球最大的數(shù)據(jù)圈。從2015年到2025年，中國(guó)數(shù)據(jù)圈以14倍的速度擴(kuò)張。與全球動(dòng)態(tài)相似，中國(guó)數(shù)據(jù)圈將受到來(lái)自物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備信號(hào)、元數(shù)據(jù)、娛樂(lè)相關(guān)數(shù)據(jù)、云計(jì)算和邊緣計(jì)算增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)。越來(lái)越多的物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備在數(shù)據(jù)的創(chuàng)建位置處理并分析原始數(shù)據(jù)，以及建筑、橋梁、智慧城市等智能基礎(chǔ)設(shè)施利用邊緣設(shè)施和計(jì)算來(lái)賦能實(shí)時(shí)世界。在中國(guó)數(shù)據(jù)圈，邊緣創(chuàng)建和復(fù)制的數(shù)據(jù)所占比例幾乎翻了一番——占比將從數(shù)據(jù)總量13%增加到23%[3]。

可見(jiàn)，隨著我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量的增長(zhǎng)，特別是聯(lián)網(wǎng)設(shè)備的快速增長(zhǎng)，我國(guó)數(shù)據(jù)生產(chǎn)量也迅速增長(zhǎng)，在數(shù)字世界中的影響力越來(lái)越大。這為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要的生產(chǎn)要素。

數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展凸顯了數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性?xún)r(jià)值，為此，各國(guó)紛紛出臺(tái)法律和政策對(duì)數(shù)據(jù)加強(qiáng)控制。美國(guó)利用其長(zhǎng)臂管轄制度以及《澄清數(shù)據(jù)在海外的合法使用法》等立法，明確了數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略，加強(qiáng)了美國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)的控制[4]。歐盟近年來(lái)也密集出臺(tái)一系列數(shù)據(jù)立法和政策，包括《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)條例》《開(kāi)放數(shù)據(jù)和公共部門(mén)信息指令》《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等，并強(qiáng)化數(shù)據(jù)保護(hù)執(zhí)法和反壟斷審查，旨在塑造符合歐盟利益的數(shù)據(jù)規(guī)則體系，強(qiáng)化歐盟對(duì)數(shù)據(jù)的控制。我國(guó)也已出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》，并正在審議《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》，進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)的安全保護(hù)和利用。

2 數(shù)據(jù)流通存在的主要障礙

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵在于流通和共享。當(dāng)前妨礙數(shù)據(jù)流通和共享的障礙主要有四個(gè)：一是數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系不健全；二是個(gè)人信息保護(hù)制度不到位；三是數(shù)據(jù)權(quán)屬不清；四是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際規(guī)則難以達(dá)成。其中前兩個(gè)問(wèn)題主要是數(shù)據(jù)安全機(jī)制問(wèn)題，這是數(shù)據(jù)流通的前提；后兩個(gè)問(wèn)題主要是數(shù)據(jù)流通機(jī)制問(wèn)題，是數(shù)據(jù)流通的基礎(chǔ)。

2.1 數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系不健全

“安全有助于使人民享有諸如生命、財(cái)產(chǎn)、自由和平等等其他價(jià)值的狀況穩(wěn)定化并盡可能地維續(xù)下去?！盵5]數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系就是要編制這樣一張“安全之網(wǎng)”，維護(hù)權(quán)利人對(duì)數(shù)據(jù)的占有并享有其利益。如數(shù)據(jù)安全保護(hù)體系不健全，則增大數(shù)據(jù)流通和共享風(fēng)險(xiǎn)，必然妨礙數(shù)據(jù)持有人分享數(shù)據(jù)。從立法上看，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)性法律——《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》，但相關(guān)配套法規(guī)，如《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)條例》《網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)條例》遲遲未出臺(tái)，使得相關(guān)法律制度難以落地。前不久通過(guò)的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》也需要相關(guān)配套法規(guī)予以貫徹落實(shí)?？梢?jiàn)，我國(guó)數(shù)據(jù)安全保護(hù)法律體系尚有許多空白待填補(bǔ)。

2.2 個(gè)人信息保護(hù)制度不健全

從數(shù)字經(jīng)濟(jì)來(lái)講，生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)都需要大量的個(gè)人數(shù)據(jù)，其中包含大量個(gè)人信息。個(gè)人信息的敏感問(wèn)題包含自然人隱私信息，關(guān)涉人的尊嚴(yán)。目前我國(guó)的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》和《中華人民共和國(guó)民法典》只對(duì)個(gè)人信息的權(quán)利和保護(hù)作了原則性規(guī)定，個(gè)人信息保護(hù)法尚在制定過(guò)程中，我國(guó)還沒(méi)有建立起較完善的個(gè)人信息保護(hù)立法和執(zhí)法體系。個(gè)人信息保護(hù)制度不健全放縱了個(gè)人信息被非法收集、買(mǎi)賣(mài)和濫用。在個(gè)人信息特別是個(gè)人隱私未得到充分保護(hù)的情況下，網(wǎng)民對(duì)個(gè)人信息的收集和使用會(huì)缺乏安全感。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在16～64歲的網(wǎng)民中，62%的中國(guó)人擔(dān)心個(gè)人信息被濫用，只是略?xún)?yōu)于64%的國(guó)際平均水平[6]。這種不安全感最終會(huì)妨礙數(shù)據(jù)的流通和分享。特別是進(jìn)入5G時(shí)代后，需要在地理上分散的系統(tǒng)中近乎實(shí)時(shí)地共享更大量的個(gè)人數(shù)據(jù)[7]，這客觀上需要公眾對(duì)5G網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)營(yíng)模式的更大信任。沒(méi)有完善的法律保護(hù)，這種高層次的信任機(jī)制難以建立。

2.3 數(shù)據(jù)權(quán)屬不清

關(guān)于數(shù)據(jù)的權(quán)屬問(wèn)題，早在2016年《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》就提出了要加快推進(jìn)數(shù)據(jù)權(quán)屬立法工作，2020年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)要“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”，但目前對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬在理論上未達(dá)成共識(shí)，在立法上更未提上議程?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》對(duì)于數(shù)據(jù)的保護(hù)只是援引性地規(guī)定“法律對(duì)數(shù)據(jù)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。由于數(shù)據(jù)權(quán)屬不清，數(shù)據(jù)受讓雙方的權(quán)利和義務(wù)邊界難以界定，當(dāng)事人對(duì)數(shù)據(jù)流通和共享的風(fēng)險(xiǎn)具有極大不確定性。數(shù)據(jù)持有人為了減少數(shù)據(jù)流通風(fēng)險(xiǎn)，往往選擇數(shù)據(jù)服務(wù)的方式，而不是數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓。

在實(shí)務(wù)中，由于數(shù)據(jù)權(quán)屬不清，以及個(gè)人信息保護(hù)制度不健全，直接限制了對(duì)數(shù)據(jù)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)和利用。一些傳統(tǒng)企業(yè)（如航空公司）本身?yè)碛写笮蛿?shù)據(jù)庫(kù)，但其對(duì)數(shù)據(jù)的利用往往只限于本身業(yè)務(wù)的需要，囿于自身的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，難以在更深更廣的維度對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行利用。如果將數(shù)據(jù)與他人共享或開(kāi)發(fā)，則面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)選擇放棄數(shù)據(jù)的對(duì)外流通或共享。

2.4 跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際規(guī)則欠缺

在全球化的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，在國(guó)家間流動(dòng)的數(shù)據(jù)實(shí)際上是公司生命的血液[8]。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)已經(jīng)成為國(guó)際上最核心的實(shí)質(zhì)性議題之一，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不僅涉及貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還涉及國(guó)家安全和個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題。各國(guó)由于價(jià)值觀和優(yōu)先事項(xiàng)的排序不同，不同國(guó)家的政策和立法難免會(huì)出現(xiàn)沖突。美國(guó)利用數(shù)字產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)主張數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，并強(qiáng)力遏制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。歐盟意圖以數(shù)據(jù)保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)全球重建數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則體系[9]。各國(guó)各地不同的利益訴求增加了達(dá)成國(guó)際共識(shí)的困難。

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)受限直接影響了數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展。如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)安全，限制了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)性，那么無(wú)疑會(huì)阻礙企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，不利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；如果一味地堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，無(wú)疑也會(huì)引發(fā)對(duì)數(shù)據(jù)安全、國(guó)家安全和個(gè)人隱私等問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)。因此，數(shù)據(jù)作為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素，建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際規(guī)則已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急，不僅事關(guān)大國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的位置和權(quán)力分配，而且有助于提高廣大發(fā)展中國(guó)家的價(jià)值創(chuàng)造和捕獲能力，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)在全球的包容性發(fā)展，然而進(jìn)展不盡如人意。

雙桶陳釀，對(duì)于烈酒來(lái)說(shuō)，并不是一個(gè)新鮮事兒，但放在葡萄酒上卻很少聽(tīng)說(shuō)。有意思的是，近年來(lái)，澳洲領(lǐng)先品牌杰卡斯推出雙桶創(chuàng)釀系列新品，把葡萄酒先后放到橡木桶和威士忌酒桶一起熟成，這樣的大膽創(chuàng)新，引起一波討論。經(jīng)雙桶熟成的葡萄酒究竟有何不同？本文帶你詳細(xì)解讀。

3 完善數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制的建議

數(shù)據(jù)本身的特殊性，決定了數(shù)據(jù)的安全問(wèn)題無(wú)法簡(jiǎn)單地借助傳統(tǒng)生產(chǎn)要素管理機(jī)制，如不動(dòng)產(chǎn)登記、動(dòng)產(chǎn)交付、知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是必須建立符合數(shù)據(jù)特殊要求的安全管理機(jī)制。

3.1 完善數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)制度

當(dāng)今數(shù)據(jù)已經(jīng)像生產(chǎn)生活的必需品一樣，無(wú)處不在，不可或缺。對(duì)如此龐大的數(shù)據(jù)，不可能采取一刀切的方式進(jìn)行管理，需要綜合考慮數(shù)據(jù)的種類(lèi)和數(shù)量、數(shù)據(jù)處理情況、面臨的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)并采取相應(yīng)的保護(hù)措施。

根據(jù)數(shù)據(jù)的重要性不同，可以將數(shù)據(jù)分為涉密數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)與一般數(shù)據(jù)。對(duì)于涉密數(shù)據(jù)，我們目前已經(jīng)建立了一套比較成熟的保密法律制度，出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》等一系列法律法規(guī)。對(duì)于非涉密數(shù)據(jù)，有些因其規(guī)模巨大或內(nèi)容敏感，仍然會(huì)涉及國(guó)家安全或社會(huì)公共利益。對(duì)于這部分?jǐn)?shù)據(jù)，需要進(jìn)行特殊管理。《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》第21條已經(jīng)明確規(guī)定了國(guó)家要建立數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)制度，下一步各地區(qū)、各部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步確定本地區(qū)、本部門(mén)以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄，對(duì)重要數(shù)據(jù)加強(qiáng)保護(hù)。

根據(jù)數(shù)據(jù)是否包含個(gè)人信息，可以將數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)與非個(gè)人數(shù)據(jù)。個(gè)人數(shù)據(jù)因涉及個(gè)人隱私甚至生命、財(cái)產(chǎn)安全而成為敏感的話(huà)題。顯然，科技的進(jìn)步不能以減損人的尊嚴(yán)和基本權(quán)利為代價(jià)，而是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“科技向善”，以增進(jìn)人的福祉和全面發(fā)展為目標(biāo)。因此，必須對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行特別保護(hù)，以維護(hù)公民對(duì)網(wǎng)絡(luò)的信任。鑒于個(gè)人維權(quán)非常困難，需要出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的個(gè)人信息保護(hù)法以及建立強(qiáng)有力的行政執(zhí)法機(jī)制。

3.2 完善個(gè)人信息保護(hù)制度

對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)是建立網(wǎng)絡(luò)信任機(jī)制的基礎(chǔ)，也是數(shù)據(jù)流通共享的前提。由于公眾的隱私觀念啟蒙較晚，我國(guó)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)并不十分理想。目前，我國(guó)正在審議《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》，有望構(gòu)建一個(gè)符合我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的個(gè)人信息保護(hù)制度。

在個(gè)人信息保護(hù)方面，有兩個(gè)環(huán)節(jié)需要特別關(guān)注：一是合理的數(shù)據(jù)收集方式；二是負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)利用方式。目前我國(guó)在這兩個(gè)環(huán)節(jié)都存在失控問(wèn)題。在數(shù)據(jù)收集方面，普遍存在過(guò)度收集、頻繁收集、非法買(mǎi)賣(mài)個(gè)人數(shù)據(jù)等問(wèn)題。近年來(lái)侵犯公民個(gè)人信息罪的刑事案件大幅增長(zhǎng)，2019年涉及侵犯公民個(gè)人信息的一審刑事案件達(dá)到1937件，是2016年的6倍。在數(shù)據(jù)利用方面，數(shù)據(jù)超范圍使用、濫用、數(shù)據(jù)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)期存在。利用數(shù)據(jù)精準(zhǔn)詐騙案件時(shí)常發(fā)生。因此，立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)范對(duì)數(shù)據(jù)的非法收集和濫用，并加大懲罰力度。

3.3 完善數(shù)據(jù)審查和評(píng)估制度

網(wǎng)絡(luò)安全審查主要是為了確保關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全，維護(hù)國(guó)家安全和數(shù)據(jù)主權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》明確了對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)，可能影響國(guó)家安全的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家安全審查。在進(jìn)行安全審查時(shí)，重點(diǎn)考慮因素之一就是重要數(shù)據(jù)被竊取、泄露、毀損的風(fēng)險(xiǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》第24條進(jìn)一步明確規(guī)定國(guó)家建立數(shù)據(jù)安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)進(jìn)行國(guó)家安全審查。建議出臺(tái)“數(shù)據(jù)安全審查指南”，進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)數(shù)據(jù)安全審查制度。

3.4 設(shè)立國(guó)家數(shù)據(jù)主管機(jī)構(gòu)

傳統(tǒng)的重要生產(chǎn)要素都已經(jīng)建立了相應(yīng)的中央管理機(jī)構(gòu)，例如，不動(dòng)產(chǎn)有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，資本有中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，技術(shù)有科學(xué)技術(shù)部，知識(shí)產(chǎn)權(quán)有國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，勞動(dòng)力有人力資源和社會(huì)保障部等。近年來(lái)，部分省市陸續(xù)成立了大數(shù)據(jù)局等相關(guān)機(jī)構(gòu)。以省級(jí)大數(shù)據(jù)主管機(jī)構(gòu)為例，從2014 年廣東省設(shè)立第一個(gè)省級(jí)大數(shù)據(jù)局開(kāi)始，截至2019 年底，共有20個(gè)省級(jí)地方成立了專(zhuān)門(mén)的大數(shù)據(jù)主管機(jī)構(gòu)，對(duì)包括大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的大數(shù)據(jù)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一管理。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代最重要的生產(chǎn)要素之一，有必要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家數(shù)據(jù)主管機(jī)構(gòu)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和宏觀管理，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)價(jià)值。

4 完善數(shù)據(jù)流通機(jī)制的建議

如同其他生產(chǎn)要素一樣，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通意味著淡化數(shù)據(jù)的“所有權(quán)”色彩，同時(shí)增強(qiáng)數(shù)據(jù)的“債權(quán)”色彩[10]。保障數(shù)據(jù)要素有效的市場(chǎng)化配置，需要兼顧交易的安全和效率。要素確權(quán)、交易單位、定價(jià)機(jī)制、交易市場(chǎng)、交易監(jiān)管和創(chuàng)新能力構(gòu)成了要素市場(chǎng)化配置的基本流程[11]。對(duì)于數(shù)據(jù)而言，確權(quán)和交易是要素市場(chǎng)化最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)。

4.1 構(gòu)建多維度的數(shù)據(jù)權(quán)利束體系

根據(jù)科斯定理，確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是數(shù)據(jù)交易和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，通過(guò)有效的產(chǎn)權(quán)制度，可以降低交易成本，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。數(shù)據(jù)權(quán)屬制度是保障數(shù)據(jù)交易安全、促進(jìn)數(shù)據(jù)流通的基礎(chǔ)性制度，是數(shù)據(jù)流通靜態(tài)安全的保障。數(shù)據(jù)上的權(quán)屬關(guān)系較為復(fù)雜，既涉及人身權(quán)利，如姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)等，又涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如數(shù)據(jù)使用權(quán)、收益權(quán)等。

考慮到現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度難以適用于數(shù)據(jù)，歐洲議會(huì)及歐盟理事會(huì)在1996年發(fā)布了《關(guān)于數(shù)據(jù)庫(kù)法律保護(hù)的指令》，建立了對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的特殊權(quán)利保護(hù)體系。其顯著特點(diǎn)是不僅保護(hù)了獨(dú)創(chuàng)性的數(shù)據(jù)庫(kù)，而且保護(hù)了那些不具獨(dú)創(chuàng)性但付出了實(shí)質(zhì)性投入的數(shù)據(jù)庫(kù)，從而形成了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)庫(kù)版權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)庫(kù)特殊權(quán)利保護(hù)的數(shù)據(jù)權(quán)屬制度。不過(guò)歐盟的“數(shù)據(jù)庫(kù)保護(hù)指令”有一定的局限性。例如，“指令”過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)制作者實(shí)質(zhì)性投入的保護(hù)，可能會(huì)給后來(lái)的數(shù)據(jù)庫(kù)開(kāi)發(fā)者過(guò)多的版權(quán)保護(hù)壓力，致使重復(fù)進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)的生產(chǎn)流程，造成重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。此外，“指令”很少規(guī)定版權(quán)保護(hù)的限制和例外，沒(méi)有版權(quán)法規(guī)定的較多明確限制和例外情形，這對(duì)于數(shù)據(jù)庫(kù)的合理使用和發(fā)展是非常不利的。

從數(shù)據(jù)生命周期來(lái)看，數(shù)據(jù)上的權(quán)利應(yīng)是一個(gè)“權(quán)利束”，包括一系列的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。其中人身權(quán)利的核心在于保護(hù)自然人的隱私和人身安全，為此需要設(shè)定數(shù)據(jù)主體對(duì)其個(gè)人信息的一系列控制權(quán)利，包括同意權(quán)與撤回同意權(quán)、查詢(xún)權(quán)、獲取個(gè)人信息副本權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)、反對(duì)完全自動(dòng)化決策權(quán)、反對(duì)個(gè)性化展示權(quán)、公開(kāi)披露權(quán)等。數(shù)據(jù)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要是保障對(duì)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用，應(yīng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、編輯權(quán)、許可權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等，尤其需要在立法上明確企業(yè)對(duì)其合法擁有和運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)享有依法開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利，以便更好地保障數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

數(shù)據(jù)權(quán)利不應(yīng)是絕對(duì)的，為了平衡數(shù)據(jù)上承載的國(guó)家安全、社會(huì)公共利益與其他個(gè)人利益，還應(yīng)建立數(shù)據(jù)的合理使用規(guī)則。對(duì)于因維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)公共利益以及其他更為重要的個(gè)人利益的需要，可以不經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意而直接使用數(shù)據(jù)。對(duì)于正當(dāng)?shù)目蒲虚_(kāi)發(fā)活動(dòng)而使用數(shù)據(jù)的情形，也應(yīng)當(dāng)視作對(duì)數(shù)據(jù)的合理使用，以利于數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用和科技進(jìn)步。

4.2 統(tǒng)一數(shù)據(jù)交易的基本規(guī)則

目前國(guó)內(nèi)的大數(shù)據(jù)交易行業(yè)尚處于初級(jí)階段，但我國(guó)龐大的數(shù)據(jù)資源勢(shì)必推動(dòng)交易市場(chǎng)的快速發(fā)展。2014 年以來(lái)，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一大批數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，許多地方政府也積極設(shè)立數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)，包括貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所、長(zhǎng)江大數(shù)據(jù)交易中心、上海數(shù)據(jù)交易中心等，這為數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的孕育提供了很好的探索。但遍地開(kāi)花的數(shù)據(jù)交易中心也存在各自為戰(zhàn)、規(guī)則林立等問(wèn)題。諸如貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心、華中大數(shù)據(jù)交易所等均有自身獨(dú)立的一套數(shù)據(jù)交易規(guī)則，導(dǎo)致各大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)之間出現(xiàn)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、交易模式等不統(tǒng)一的局面，海量的數(shù)據(jù)因缺乏一套完整統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易規(guī)則，被不同的信息化交易系統(tǒng)分割成眾多“數(shù)據(jù)碎片”“數(shù)據(jù)孤島”，久而久之不利于大數(shù)據(jù)在交易市場(chǎng)之間的自由流動(dòng)性，難以真正實(shí)現(xiàn)平臺(tái)化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，無(wú)法有序發(fā)揮大數(shù)據(jù)交易平臺(tái)的規(guī)模效應(yīng)、功能優(yōu)勢(shì)。此外，市場(chǎng)缺乏信任機(jī)制，數(shù)據(jù)被私自留存、復(fù)制、轉(zhuǎn)賣(mài)的現(xiàn)象普遍存在。良性互動(dòng)的數(shù)據(jù)交易生態(tài)體系尚未形成。數(shù)據(jù)交易中所涉及的采集、傳輸、匯聚活動(dòng)缺乏標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，安全問(wèn)題較為突出[12]。

規(guī)則決定市場(chǎng)的寬度和深度。為了形成全國(guó)性的數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，有必要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一數(shù)據(jù)交易基本規(guī)則，各數(shù)據(jù)交易平臺(tái)可以在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易基本規(guī)則上豐富各自的特色服務(wù)和產(chǎn)品，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和活力。

4.3 防止數(shù)據(jù)壟斷，維護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)

當(dāng)數(shù)據(jù)成為企業(yè)的核心資產(chǎn)時(shí)，經(jīng)營(yíng)者尋求數(shù)據(jù)壟斷就不可避免。超大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)利用自身營(yíng)造的跨多領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)圈匯聚了大量數(shù)據(jù)；企業(yè)并購(gòu)也會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)的快速集中。此外，“使用者反饋”與“獲利反饋”機(jī)制使得大公司數(shù)據(jù)收集能力不斷自我增強(qiáng)，造成各數(shù)據(jù)擁有者間的數(shù)據(jù)鴻溝越來(lái)越大，最終導(dǎo)致數(shù)據(jù)寡頭持有并壟斷海量數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)的壟斷會(huì)形成數(shù)據(jù)壁壘，進(jìn)而形成算法壁壘和平臺(tái)壁壘，更容易達(dá)成隱性的壟斷協(xié)議或者濫用市場(chǎng)支配地位，限制和排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，損害消費(fèi)者利益，妨礙數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)盡快修訂《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，將數(shù)據(jù)集中度和數(shù)據(jù)處理能力作為反壟斷考慮因素，強(qiáng)化數(shù)據(jù)反壟斷執(zhí)法。

4.4 推動(dòng)形成數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際規(guī)則

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“石油”?？鐕?guó)公司出于業(yè)務(wù)全球布局的需要，或者為降低成本實(shí)行外包服務(wù)的需要等，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不可避免。隨著數(shù)字貿(mào)易快速增長(zhǎng)，各國(guó)數(shù)據(jù)政策與法律帶來(lái)的沖突與日俱增。只有通過(guò)國(guó)際合作與協(xié)調(diào)，讓國(guó)家在制定本國(guó)政策框架的同時(shí)盡可能照顧到政策的外部性，在安全和發(fā)展之間尋求平衡，促進(jìn)共識(shí)，形成統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則，才能更好地形成國(guó)際市場(chǎng)，發(fā)揮數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的作用，讓國(guó)際社會(huì)共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)的紅利。

我國(guó)在制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則方面，應(yīng)當(dāng)充分考慮我國(guó)國(guó)際地位不斷提升的趨勢(shì)，注重國(guó)內(nèi)規(guī)則的國(guó)際化和國(guó)際影響。建議數(shù)據(jù)本地化要求的范圍宜窄不宜寬，數(shù)據(jù)出境評(píng)估程序宜簡(jiǎn)不宜繁，以降低數(shù)據(jù)流動(dòng)成本，推動(dòng)形成有利于我國(guó)企業(yè)發(fā)展的國(guó)際數(shù)字環(huán)境。

5 結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供了千載難逢的機(jī)會(huì)。搶抓數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇是應(yīng)對(duì)百年未有之大變局的關(guān)鍵。為此，圍繞數(shù)據(jù)價(jià)值的開(kāi)發(fā)利用和數(shù)據(jù)資源的有效配置，構(gòu)建安全、開(kāi)放、公平、有序的數(shù)據(jù)流通市場(chǎng)機(jī)制，已成為當(dāng)務(wù)之急。這需要政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和個(gè)人等利益相關(guān)方共同參與，平衡國(guó)家安全、社會(huì)公共利益和個(gè)人合法權(quán)益，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。