新形勢下電網(wǎng)企業(yè)開展工程審計工作的探討

羅江筑

【摘要】本文以2009年國家“保增長、拉內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟形勢為背景,探討內(nèi)部審計在電網(wǎng)企業(yè)加大城市電網(wǎng)改造和農(nóng)村電網(wǎng)完善的投資布局下,如何有效監(jiān)督工程建設和投資管理。通過分析新形勢下電網(wǎng)建設的特點,本文提出有效開展工程審計的思路,即在傳統(tǒng)造價審計的基礎上,開展事前與事中審計,強化過程監(jiān)督,分階段實施工程管理全過程審計。

【關(guān)鍵詞】拉動內(nèi)需 全過程 工程審計

一、引言

2009年,是我國加大基礎建設投資力度,擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的關(guān)鍵年,中央面對百年不遇的金融危機,確定了“保增長、保民生、保穩(wěn)定、調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平、促改革”的工作方針,在2008年底全面啟動4萬億中央預算投資,先后出臺了鋼鐵、汽車、石化、裝備制造、電子信息、文化產(chǎn)業(yè)等十個重要產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和振興規(guī)劃。國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司認真貫徹落實中央關(guān)于擴內(nèi)需保增長的決策部署,經(jīng)過對電網(wǎng)現(xiàn)狀的深入分析,分別計劃在2009年投資2600億元、879億元加強電網(wǎng)建設,為新一輪發(fā)展奠定基礎。如何保障這么龐大的電網(wǎng)建設資金發(fā)揮投資效益,確保建設項目不成為“形象工程”、“政績工程”、“豆腐渣工程”,引發(fā)了企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督部門的思考。內(nèi)部審計作為企業(yè)的“眼睛”和“保健醫(yī)生”,義不容辭地肩負著為電網(wǎng)建設保駕護航的任務,必須在新形勢下有效開展好工程審計工作。

二、新形勢下電網(wǎng)建設的特點分析

在“保增長、拉內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的新形勢下,為響應國家擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟,促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的決策部署,電網(wǎng)企業(yè)確定了包括城市電網(wǎng)改造和農(nóng)村電網(wǎng)完善在內(nèi)的重點投資項目。此次大規(guī)模電網(wǎng)建設投資具有如下特點。

1.政策性強,投資意義重大

本輪投資是電網(wǎng)企業(yè)貫徹落實國家進一步擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長決策部署的有力舉措,對電網(wǎng)企業(yè)針對自身薄弱環(huán)節(jié)強化網(wǎng)架結(jié)構(gòu)、提高供電可靠率具有重要意義,切實體現(xiàn)了中央企業(yè)勇于承擔社會責任,與祖國“同呼吸、共命運”的責任感,因此開展審計監(jiān)督時,不僅要注重項目的經(jīng)濟效益,項目的社會效益也不可忽視。

2.投資規(guī)模大,項目眾多

本輪電網(wǎng)建設投資于2008年底啟動,各大電網(wǎng)公司2009年的投資額均達到2008年投資額的兩至三倍,某些單位的投資項目個數(shù)以萬位計,各電網(wǎng)公司大都在原“十一五”電網(wǎng)規(guī)劃的基礎上編制了《2009-2013年電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃》,計劃未來二至三年內(nèi)保持2009年的投資水平。如此眾多的工程項目如何監(jiān)督,無疑需要審計人員充分考慮審計抽樣的有效性。

3.時限性強,工期緊張

由于電網(wǎng)建設任務同中央加強基礎設施建設和服務社會主義新農(nóng)村密切相關(guān),也同拉動內(nèi)需密不可分,“保質(zhì)保量、務期必成”方能體現(xiàn)投資對經(jīng)濟平穩(wěn)增長的拉動效果,如何解決規(guī)范的基本建設程序同緊張的建設工期之間的矛盾,歸避可能產(chǎn)生的安全、質(zhì)量、進度、資金風險,無疑是工程管理者和審計人員沒法回避的問題。

4.工程建設管理要求較高

本輪電網(wǎng)建設投資,中央投入了巨額的財政資金,國家發(fā)改委從2008年底陸續(xù)下達了擴大內(nèi)需新增中央投資項目計劃,項目資本金比例達20%,個別地區(qū)甚至達到50%的比例,該類資金來源的建設項目,不僅要嚴格遵循基本建設程序和五制管理要求,項目工程質(zhì)量、安全施工、資金管理、投資效益等方面也必須達到高標準、實現(xiàn)嚴要求。

三、新形勢下搞好工程審計工作的思路

針對上述電網(wǎng)建設四個方面的特點,筆者認為要搞好新形勢下的工程審計,在傳統(tǒng)造價審計的基礎上,必須引入過程審計的思路,分階段對建設項目實施從投資立項開始直至資產(chǎn)移交在內(nèi)的工程管理全過程審計監(jiān)督。

具體而言,就是在工程建設的準備階段、實施階段、竣工驗收階段通過審計抽樣分層次、有重點地選取不同電壓等級重點建設項目、城網(wǎng)改造、農(nóng)網(wǎng)完善、中央新資投資項目開展全過程審計監(jiān)督,主要審計內(nèi)容圍繞工程前期工作、招投標、合同管理、財務及資金管理、施工及監(jiān)理、物資管理、竣工驗收與啟動投運、概算控制、竣工決算審計等方面展開,以點帶面,全面了解掌握電網(wǎng)建設情況,點面結(jié)合,“把脈”工程管理的健康水平,對出現(xiàn)的問題和存在的薄弱環(huán)節(jié)及時“診斷”和“醫(yī)治”,促進工程建設項目的規(guī)范、有序?qū)嵤?保障國家宏觀政策的正確執(zhí)行。

上述審計思路強調(diào)過程介入和事中控制,不單純是工程造價審計范疇,而是擴展到了工程管理審計的領域,目的是通過事前和事中審計的結(jié)合,擺脫以往竣工決算審計“事后諸葛亮”的審計局限,著重排查隱患、發(fā)現(xiàn)缺陷、提示不足,針對分階段審計過程中發(fā)現(xiàn)的疏漏、問題,及時向項目法人管理單位指出缺陷狀況和風險所在,提供行之有效的管理建議和內(nèi)控舉措,保障建設資金安全和投資效益實現(xiàn)。

四、分階段實施全過程工程管理審計

圍繞基本建設過程本文將全過程管理審計劃分為三個階段實施。

1.工程建設準備階段

本階段的審計重點主要是工程建設前期工作開展情況、執(zhí)行招投標管理有關(guān)規(guī)定的情況、合同簽訂執(zhí)行情況。

(1)審查電力規(guī)劃的合理性和程序性

審查電力發(fā)展規(guī)劃是否貫徹國家能源政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策等各項方針政策;是否堅持統(tǒng)一規(guī)劃,打破行政區(qū)域界限,努力實現(xiàn)最大范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置;是否堅持以市場為導向,重視電力市場和負荷特性研究工作;是否按規(guī)范程序上報、評審、批準。

(2)審查立項的必要性、可行性、規(guī)范性

審查立項是否符合電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃和投資戰(zhàn)略的安排,有無重復立項、虛假立項發(fā)生;關(guān)注可行性研究的報審、核準是否遵循程序,是否按電壓等級得到各級發(fā)改委的核準。

(3)審查初設及概算情況

審查初設方案及概算是否依照可行性研究批復進行設計、審查和批準;是否遵循規(guī)范程序報審和批復。

(4)審查外部手續(xù)是否完整

審查項目是否獲得政府規(guī)劃管理、土地管理、環(huán)境保護、礦產(chǎn)管理等部門的認可和同意,環(huán)境影響評價報告是否通過相關(guān)部門審批。

(5)審查投資計劃情況

審查投資計劃的來源、形成過程,關(guān)注工程項目計劃的報送及審批過程;審查各單位投資計劃分解情況,是否與國家、上級主管部分下達文件吻合。

(6)審查工程勘測設計

審查工程勘測設計管理是否規(guī)范;施工圖設計和預算編制是否與初設保持一致,并符合國家、電力行業(yè)現(xiàn)行有關(guān)技術(shù)標準、規(guī)程、規(guī)范、技術(shù)條例等。

(7)審查招投標管理

審查招投標程序是否合法;招標活動是否實行全過程監(jiān)督,堅持“推薦、評標、定標”三分離;關(guān)于招投標門檻的規(guī)定是否符合國家規(guī)定;招標文件的內(nèi)容是否全面、準確、清晰,投標文件是否全面響應招標文件要求;評標標準和方法是否合理、合法、合規(guī);監(jiān)督招標的措施是否完整、有效。

(8)審查合同簽訂、執(zhí)行情況

主要審查合同簽訂的規(guī)范性、合同條款的完備性、合同內(nèi)容的合法性和合同執(zhí)行的嚴肅性。

2.工程建設實施階段

本階段的審計重點主要是基本建設程序遵循情況、財務及資金管理狀況、物資管理情況、工程施工及監(jiān)理實施情況等。

(1)審查建設程序是否規(guī)范

是否嚴格執(zhí)行國家有關(guān)工程建設程序和審批規(guī)定,堅持項目法人制、工程招投標制、合同管理制、工程監(jiān)理制、資本金制等五項基本制度;是否簡化建設程序,存在邊立項、邊設計、邊施工的“三邊”現(xiàn)象。

(2)審查財務管理情況

審查工程項目財務管理制度、辦法是否健全、執(zhí)行是否有效;審查工程建設會計核算是否符合會計制度規(guī)定;付款審批程序是否適當,原始憑證是否真實、合法、完整;各項財經(jīng)法規(guī)是否得到嚴格準確執(zhí)行。

(3)審查資金管理情況

審查項目資本金是否及時足額到位;項目資金是否?？顚Ｓ?有無存在截留、挪用、擠占現(xiàn)象;資金籌集是否結(jié)合工程進度科學合理安排;項目資金是否按計劃支付、按程序支付、按工程進度支付。

(4)審查物資管理情況

審查物資采購計劃的編制和采購方式的選擇是否科學合理;物資驗收、入庫、保管和維護是否規(guī)范;剩余和廢舊物資的管理及處置是否合理合規(guī),處理數(shù)量是否真實,作價是否合理。

(5)審查工程施工管理情況

審查工程實施是否符合管理規(guī)范要求;施工組織設計綱要和安全目標、質(zhì)量保證體系及技術(shù)組織措施是否全面、細致、可行;關(guān)注設計變更的合理性、合法性和程序合規(guī)性;現(xiàn)場簽證和隱蔽工程是否真實、合規(guī);審查建設工期的合理性;關(guān)注投資完成報量與實物工程量是否一致,有無存在虛假統(tǒng)計。

(6)審查監(jiān)理工作開展情況

審查監(jiān)理的業(yè)務范圍和責任是否明確,是否按照合同要求協(xié)助建設單位做好安全、質(zhì)量、進度、投資四控制,合同、信息兩管理以及現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作;監(jiān)理規(guī)劃和實施細則是否合理。

(7)審查關(guān)聯(lián)交易情況

審查關(guān)聯(lián)交易是否合法合理,是否存在直接委托事項,關(guān)聯(lián)方受托業(yè)務毛利率是否合理,是否存在轉(zhuǎn)包行為。

3.工程建設竣工驗收階段

本階段的審計重點主要是工程結(jié)算、決算審計,要關(guān)注造價的真實合理和實物資產(chǎn)的及時準確入賬。

(1)竣工驗收與啟動投運審計

審查建設項目驗收過程是否符合現(xiàn)行規(guī)范,竣工圖與現(xiàn)場實際是否相符;隱蔽工程和特殊環(huán)節(jié)的驗收是否按規(guī)定進行了嚴格檢驗;驗收手續(xù)和資料是否齊全有效;啟動方案是否按程序上報驗收委員會批準;運行單位與調(diào)試單位的試運行是否符合技術(shù)規(guī)程要求;運行中暴露的設備、線路缺陷和異常情況是否及時進行了消缺處理;是否在規(guī)定時間內(nèi)向運行單位辦理工程項目基建移交手續(xù)。

(2)工程竣工結(jié)算、決算審計

①工程結(jié)算審計

審查工程結(jié)算編制依據(jù)是否全面、充分、合規(guī);工程量是否真實,計算是否規(guī)范,隱蔽工程簽證單是否真實合理;各項費率、價格指數(shù)或換算系統(tǒng)是否正確;定額套用是否正確;間接費的取費標準是否符合規(guī)定,取費基數(shù)是否混淆,是否低級高套和變相擴大取費基數(shù);材料市場價格確定是否合理,在實際工作中應抓住造價大,容易出錯的分項工程進行重點審計,進行現(xiàn)場勘察和認證。

②竣工決算審計

審查竣工決算編制是否真實、完整、規(guī)范、及時;交付使用財產(chǎn)是否真實、完整,所有權(quán)明確,抽查一定比例的項目現(xiàn)場核實資產(chǎn)是否與竣工資料和資產(chǎn)交付使用清單一致,并與施工設計圖紙、設備采購計劃進行比較;費用項目是否與工程概預算對應,各項費用支出和分攤是否真實、合法、合規(guī);建設期貸款利息分攤是否合理;審查概算完成情況,關(guān)注有無概算外工程、擅自提高建設標準、擴大建設規(guī)模的問題,分析超概或節(jié)約的原因。

(3)工程檔案管理審計

審查檔案歸檔是否及時,內(nèi)容是否完整、系統(tǒng);歸檔資料是否真實、準確;檔案保管、使用、處理是否規(guī)范,按照規(guī)定手續(xù)和權(quán)限嚴格使用。

工程后評價是工程審計的重要組成部分,但它一般需在建設項目投產(chǎn)半年以后進行,因此結(jié)合本文過程控制的思路,在此不作為重點介紹。

五、注重靈活運用多種審計方法

1.審閱調(diào)查法。根據(jù)實際需要,直接查閱工程項目有關(guān)賬目和會計資料、調(diào)閱相關(guān)的工程檔案資料、統(tǒng)計資料和有關(guān)文件,收集有關(guān)資料,取得相關(guān)數(shù)據(jù),獲得與審計內(nèi)容和重點有關(guān)的關(guān)鍵信息。

2.分析性方法。開展工程審計需要大量運用各種分析性復核方法,對建設項目管理過程中產(chǎn)生的各種信息進行分析,從而找出其中可能存在的異常情況。如制度分析、組織分析、崗位分析、關(guān)鍵控制點分析、指標分析、對比分析、控制效果分析等。

3.現(xiàn)場實物觀察與計量法。通過施工場地的現(xiàn)場觀察與實際計量的手段來核實資產(chǎn)賬面記錄的真實性、存在性和準確性,判斷施工管理的規(guī)范化和項目進展的真實狀況,了解可研、初設、概算、結(jié)算、決算之間的匹配和一致性。

4.表格式法。根據(jù)審計內(nèi)容確定若干個量化指標,設計成檢查情況表,讓被檢查單位根據(jù)不同檢查階段據(jù)實填寫,獲得標準、全面、完整的信息和數(shù)據(jù),便于審計工作的分析和統(tǒng)計。

5.詢問訪談法。對建設管理單位、施工承包單位、監(jiān)理單位、勘測設計單位等相關(guān)管理人員和現(xiàn)場工作人員進行書面或口頭詢問,了解工程項目的基本情況,同書面的、實際的管理情況進行映證,發(fā)現(xiàn)和分析工程管理中的例外情況或異常變動。

六、結(jié)束語

中央辦公廳和國務院辦公廳近日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》,要求審計部門要重點做好對政府投資項目資金和國有企業(yè)投資項目資金的監(jiān)管,確保資金規(guī)范、高效、安全、廉潔使用,本文探討的工程審計工作思路和方法,可以成為一種有效的管理審計嘗試,在保障建設資金安全和投資效益實現(xiàn)的審計實踐中得到日益完善。

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