白銀市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助政策分析

李清琳

（白銀市財(cái)政局，甘肅 白銀 730900）

1 政策實(shí)施基本情況

1.1 建設(shè)面積

白銀市現(xiàn)有耕地51.01 萬(wàn)hm2，其中基本農(nóng)田面積38.44 萬(wàn)hm2，“兩區(qū)”劃定面積12.57 萬(wàn)hm2。截至2020 年底白銀市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)10.76 萬(wàn)hm2，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積10.08 萬(wàn)hm2，其中在基本農(nóng)田上建成面積8.41 萬(wàn)hm2、在“兩區(qū)”農(nóng)田上建成面積1.67 萬(wàn)hm2。

1.2 建設(shè)周期

從資金撥付到縣至項(xiàng)目完工所需時(shí)間約為2年，當(dāng)年年末完工的項(xiàng)目約占80%；次年年末完工的項(xiàng)目占100%，資金兌付到項(xiàng)目單位占比100%。其中，招標(biāo)程序所需時(shí)間1～3 個(gè)月左右，施工所需時(shí)間約15 個(gè)月，竣工驗(yàn)收所需時(shí)間2 個(gè)月左右。

1.3 成本費(fèi)用結(jié)構(gòu)

白銀市經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入主要是中央財(cái)政及省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金。經(jīng)核算，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入約23 460 元/hm2。項(xiàng)目施工費(fèi)用占比96.7%，項(xiàng)目代理費(fèi)、勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)、評(píng)審費(fèi)及招投標(biāo)等前期費(fèi)用占比1.9%，項(xiàng)目工程監(jiān)理、工程量復(fù)核及竣工驗(yàn)收等監(jiān)管費(fèi)用占比1.4%。

1.4 建設(shè)責(zé)任主體

白銀市委辦、市政府辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的通知》，成立由市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，發(fā)改、財(cái)政、自然資源、水務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計(jì)等部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的白銀市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，制定白銀市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，審批縣（區(qū)）項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件，審核匯總上報(bào)縣（區(qū))項(xiàng)目年度實(shí)施計(jì)劃，建立白銀市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目評(píng)審專家?guī)欤瑢?duì)全市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展竣工驗(yàn)收、監(jiān)督檢查、調(diào)度和統(tǒng)計(jì)匯總等。

各縣（區(qū)）也相應(yīng)成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)單位和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組?？h（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)制定全縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)、年度實(shí)施計(jì)劃、通過(guò)招標(biāo)方式確定工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)并督促開(kāi)展工作，并會(huì)同財(cái)政部門組織做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作；發(fā)改部門負(fù)責(zé)預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目資金計(jì)劃的監(jiān)督檢查；財(cái)政部門加強(qiáng)資金的監(jiān)督和管理；自然資源部門按規(guī)定做好新增耕地核定工作；水務(wù)部門負(fù)責(zé)高效節(jié)水灌溉措施的技術(shù)指導(dǎo)等工作；審計(jì)部門組織開(kāi)展項(xiàng)目資金及竣工審計(jì)。

項(xiàng)目法人職責(zé)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行，負(fù)責(zé)項(xiàng)目招投標(biāo)及具體工作，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、安全等負(fù)直接責(zé)任，落實(shí)項(xiàng)目質(zhì)量終身責(zé)任制。項(xiàng)目區(qū)村委會(huì)為項(xiàng)目管護(hù)主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目接交后的管護(hù)工作。

1.5 項(xiàng)目決定機(jī)制

縣（區(qū)）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃由縣（區(qū)）政府審批，建設(shè)任務(wù)由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府申報(bào)，并由縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門匯總上報(bào)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局批復(fù)。一是通過(guò)實(shí)地踏勘，從項(xiàng)目庫(kù)中選擇群眾積極性高、集中連片、易于實(shí)施項(xiàng)目的地區(qū)；二是通過(guò)詢價(jià)的方式確定具有相應(yīng)資質(zhì)的代理公司，由代理公司通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式，面向社會(huì)公開(kāi)采購(gòu)優(yōu)質(zhì)設(shè)計(jì)公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的編制；三是按照合同約定開(kāi)始實(shí)施后，縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門定期不定期深入項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)，督促指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施。同時(shí)，對(duì)照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，每季度對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià)工作；四是在項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)完成后，由項(xiàng)目實(shí)施單位、建設(shè)單位組織開(kāi)展項(xiàng)目自驗(yàn)工作，并出具項(xiàng)目竣工報(bào)告、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告和驗(yàn)收申請(qǐng)，再由縣（區(qū)）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局組織相關(guān)部門、專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行縣級(jí)驗(yàn)收，并申請(qǐng)市級(jí)和省級(jí)驗(yàn)收。

1.6 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范

白銀市嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕50 號(hào)），財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2019〕46 號(hào)），農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)田建設(shè)管理工作的通知》（農(nóng)建發(fā)〔2018〕1 號(hào)），甘肅省人民政府辦公廳《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升糧食安全保障能力的實(shí)施意見(jiàn)》（甘政辦發(fā)〔2020〕65 號(hào)），甘肅省財(cái)政廳、甘肅省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于印發(fā)《甘肅省農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理實(shí)施細(xì)則的通知》（甘財(cái)農(nóng)〔2020〕12 號(hào)），甘肅省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì)、甘肅省財(cái)政廳《關(guān)于加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的通知》（甘農(nóng)發(fā)〔2019〕241 號(hào)）等辦法和標(biāo)準(zhǔn)。

2 資金投入和分配使用情況

2.1 財(cái)政資金投入

白銀市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目投入約23 460元/hm2，其中中央和省級(jí)財(cái)政投入18 162 元/hm2、項(xiàng)目受益單位和項(xiàng)目區(qū)群眾畝均自籌5 298 元/hm2，同時(shí)，項(xiàng)目區(qū)群眾積極投工投勞參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

按照國(guó)家和省級(jí)投入標(biāo)準(zhǔn)：高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目27 000元/hm2、其它高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目22 500元/hm2，項(xiàng)目區(qū)群眾籌資部分需要4 500 元/hm2，籌資任務(wù)過(guò)大，加之物價(jià)上漲、人工工資較高等問(wèn)題，自籌部分落實(shí)困難。

2.2 多元化投入

2019 年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目總投資35 642 萬(wàn)元，其中中央資金29 542 萬(wàn)元，地方資金1 096 萬(wàn)元，流轉(zhuǎn)土地后項(xiàng)目受益企業(yè)投入以及項(xiàng)目區(qū)群眾籌資共計(jì)5 004 萬(wàn)元。2020 年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目總投資46 930 萬(wàn)元，其中中央資金32 180 萬(wàn)元，地方資金4 624 萬(wàn)元，流轉(zhuǎn)土地后實(shí)施項(xiàng)目的受益企業(yè)投入以及項(xiàng)目區(qū)群眾籌資共計(jì)10 126 萬(wàn)元。受益對(duì)象承擔(dān)投入責(zé)任的項(xiàng)目占總項(xiàng)目個(gè)數(shù)的比例為100%，承擔(dān)投入比例為18.4%。

2.3 資金分配使用

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金分配使用過(guò)程中，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問(wèn)題，項(xiàng)目資金管理、使用規(guī)范，管理體系完善，不存在違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。

2.4 資金整合

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，白銀市將基建項(xiàng)目面積納入全縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，統(tǒng)一設(shè)計(jì)，統(tǒng)一實(shí)施，同時(shí)將財(cái)政和基建（發(fā)改）兩個(gè)渠道資金集中統(tǒng)一到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中，統(tǒng)籌使用，使資金用途和項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容相符。

2.5 資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余

全市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金當(dāng)年使用比例達(dá)到82%，次年使用比例達(dá)到18%。

2.6 地方安排管護(hù)資金

按照“誰(shuí)使用，誰(shuí)管護(hù)”的原則，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目由施工單位管護(hù)，質(zhì)保期后，項(xiàng)目區(qū)屬于農(nóng)戶自行管護(hù)的由農(nóng)戶自行解決，公共設(shè)施包括斗渠、田間道路等發(fā)生損壞由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）申請(qǐng)后，根據(jù)工程損毀情況，確定管護(hù)資金撥付額度。

3 項(xiàng)目實(shí)施效益

一是經(jīng)濟(jì)效益。項(xiàng)目實(shí)施后，按照項(xiàng)目區(qū)省肥150 元/hm2，節(jié)水4 500 m3/hm2，節(jié)約水費(fèi)1 507.5元/hm2，省工450 元/hm2，糧油作物150 kg 增值250 元計(jì)算，土地流轉(zhuǎn)企業(yè)吸納周邊群眾務(wù)工，建成2 萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田每年可產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益1.2 億元。

二是社會(huì)效益。首先，改變了大水漫灌的灌溉方式；其次，改善了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件；最后，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件明顯改善，抗御自然災(zāi)害能力顯著增強(qiáng)，土地利用率和產(chǎn)出率大大提高，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三是生態(tài)效益。通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)，能夠進(jìn)一步涵養(yǎng)項(xiàng)目區(qū)水源，保持水土，防止水土流失，調(diào)節(jié)局部小氣候，改善生態(tài)環(huán)境、凈化空氣。

4 經(jīng)驗(yàn)做法

4.1 資金投入

根據(jù)“設(shè)施完善、農(nóng)電配套、土壤肥沃、生態(tài)良好”的建設(shè)要求，嚴(yán)格貫徹落實(shí)省上確定的投資標(biāo)準(zhǔn)，2019 年普通高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投資19 500 元/hm2、高效節(jié)水投資22 800 元/hm2，2020 年普通高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投資22 500 元/hm2、高效節(jié)水投資27 000 元/hm2。針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)財(cái)政補(bǔ)助資金數(shù)額有限、項(xiàng)目投資存在缺口的問(wèn)題，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)龍頭企業(yè)和項(xiàng)目區(qū)群眾自籌資金參與項(xiàng)目建設(shè)，確保標(biāo)準(zhǔn)不降底、質(zhì)量有提高、建設(shè)有成效。

4.2 創(chuàng)新分配使用機(jī)制

把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)機(jī)農(nóng)藝技術(shù)集成應(yīng)用、節(jié)水灌溉、土地改革、綠色標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地建設(shè)等緊密結(jié)合，既大幅提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，又徹底減少了農(nóng)藥、化肥過(guò)量使用造成的農(nóng)業(yè)面源污染。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后，尤其是應(yīng)用水肥一體化技術(shù)的區(qū)域，約節(jié)水4 500 m3/hm2、節(jié)肥45%、節(jié)藥30%、節(jié)工50%。

4.3 調(diào)動(dòng)受益對(duì)象積極性

鼓勵(lì)受益對(duì)象通過(guò)投工投勞的方式參與其中，讓受益對(duì)象了解項(xiàng)目實(shí)施的重要性。2019 年、2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建成后，由農(nóng)戶自行管護(hù)，提高了農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目工程質(zhì)量重要性的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與項(xiàng)目施工，在獲取一定勞務(wù)受益的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)了項(xiàng)目質(zhì)量。在建設(shè)周期、成本費(fèi)用、建后管護(hù)等方面，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工就近務(wù)工，減少農(nóng)民工外出，縮短了建設(shè)周期，降低了財(cái)政資金的投入力度，也提升了建后管護(hù)方面農(nóng)戶的參與度。

5 面臨的問(wèn)題、意見(jiàn)建議

5.1 問(wèn)題

一是高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目任務(wù)重。白銀市3 個(gè)縣屬沿黃提灌區(qū)，景電一期工程、二期工程、靖會(huì)工程、興電工程及縣（區(qū)）30 多處水利提灌工程涵蓋了大部分耕地，在這些區(qū)域?qū)嵤└咝Ч?jié)水灌溉項(xiàng)目存在土地流轉(zhuǎn)困難、流轉(zhuǎn)成本相對(duì)較高、配套蓄水池等設(shè)施無(wú)法修建、用水成本高等問(wèn)題。

二是農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的程序性和專業(yè)性較強(qiáng)，主管部門專業(yè)技術(shù)人員少，督促檢查任務(wù)重，工作量大，難以全面兼顧，統(tǒng)籌管理。

三是財(cái)政補(bǔ)助資金有限，省級(jí)以下地方財(cái)政配套資金困難。

5.2 建議

一是資金投入方面。目前白銀市財(cái)力比較困難，缺口資金主要靠鼓勵(lì)引導(dǎo)龍頭企業(yè)和項(xiàng)目區(qū)群眾自籌解決。由于資金有限，一些項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容無(wú)法做到“全覆蓋”，建議適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，幫助貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綜合配套、全面治理。

二是建設(shè)范圍方面。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作已開(kāi)展多年，機(jī)構(gòu)改革前，由發(fā)改、財(cái)政、自然資源、水務(wù)等部門負(fù)責(zé)實(shí)施，因各行業(yè)部門的建設(shè)規(guī)范不統(tǒng)一、建設(shè)內(nèi)容不統(tǒng)一、資金投入不統(tǒng)一等原因，造成建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、運(yùn)行管護(hù)不統(tǒng)一。一些已建成的項(xiàng)目只整理了土地，田間設(shè)施還未配套；一些項(xiàng)目只建設(shè)了斗渠，大量農(nóng)渠還未襯砌。而現(xiàn)行的“2011 年及以后有關(guān)部門立項(xiàng)建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地塊，在國(guó)家規(guī)定的使用年限內(nèi)，不能再列入建設(shè)范圍”的規(guī)定，一定程度上限制了以上區(qū)域的改造升級(jí)。建議放寬項(xiàng)目立項(xiàng)條件，開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田填平補(bǔ)齊、整體推進(jìn)工作。

三是項(xiàng)目實(shí)施方面。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目屬國(guó)家補(bǔ)助項(xiàng)目，施工單位由招標(biāo)確定，工程建設(shè)完工后由農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體使用。一些施工企業(yè)缺乏農(nóng)業(yè)種植經(jīng)驗(yàn)，不能將工程建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的效益發(fā)揮，工程建設(shè)與生產(chǎn)實(shí)際脫節(jié)，一定程度上造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量和利用率不高的問(wèn)題。建議制定出臺(tái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“誰(shuí)種地誰(shuí)施工建設(shè)”的政策，既能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾就近務(wù)工，又能保證工程建設(shè)優(yōu)質(zhì)實(shí)用。