較大的市立法的制度變遷及其改進

陳 光,于海亭

較大的市立法的制度變遷及其改進

陳 光1,于海亭2

(1.山東大學(xué)威海分校法學(xué)院,山東威海 264209;2.山東威海市環(huán)翠區(qū)人民法院,山東威海 264200)

改革開放以來,我國較大的市立法制度經(jīng)過了數(shù)次變遷,主要表現(xiàn)在較大的市的涵義及其立法權(quán)的配置兩個方面。造成我國較大的市立法制度變遷的原因是多方面的,對此,經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于制度變遷的理論可以提供分析參考。但是,當(dāng)前我國較大的市立法制度依然存在許多問題,如立法效率低下等。為此,調(diào)整和統(tǒng)一較大的市的涵義或范疇,以及擴大較大的市立法在區(qū)域立法中的參與范圍和作用,是兩項可行的改進方案。

較大的市;立法;制度變遷;區(qū)域立法

我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型之中,幾乎所有的制度都不可避免地會印有轉(zhuǎn)型的痕跡。轉(zhuǎn)型的涵義非常廣泛,制度、生活、心理乃至思維方式都可以用來詮釋社會轉(zhuǎn)型。如果單從制度的角度看,社會轉(zhuǎn)型意味著制度變遷。較大的市立法制度是我國立法體制的重要組成部分,從該制度的形成和演變中我們可以窺見我國改革開放以來社會轉(zhuǎn)型的軌跡。本文運用制度變遷的理論,研究并檢討我國現(xiàn)行的較大的市立法制度。最后主張較大的市的涵義或范圍應(yīng)該依據(jù)《憲法》規(guī)定來確定,并且都應(yīng)賦予其地方立法權(quán)。這樣在優(yōu)化立法資源配置的同時,可以更好地促進區(qū)域立法的實現(xiàn)及功能的發(fā)揮,以此來推動和保障區(qū)域經(jīng)濟、社會的發(fā)展。

一、我國較大的市立法制度變遷的一般考察

改革開放至今,我國的立法體制隨著社會的轉(zhuǎn)型也幾經(jīng)變遷。至于當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的基本方向,如奧爾森所指出的那樣,“轉(zhuǎn)型社會正在建立的體制是基于(如西方社會一樣)對民主政府治理下的私有產(chǎn)權(quán)和自由市場的信仰”[1],也即經(jīng)濟的市場化和政治的民主法治化。我國立法體制中,較大的市及其立法制度的產(chǎn)生和演進也遵循并反映了這一基本方向的制度要求。不覺間,這一制度變遷已歷時三十余載。如今結(jié)合新的社會發(fā)展形式,對較大的市及其立法制度進行重新解讀或檢討確有必要,在把握該制度背后的規(guī)律性內(nèi)容的同時,也可為改進該制度提供有益的探索和建議。

由于任何較大的市都是處于一定的區(qū)域范圍之內(nèi),所以較大的市的立法對該區(qū)域的發(fā)展會產(chǎn)生直接影響?？梢哉f,區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展一直是我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的一種重要模式或進路。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可將我國劃分為不同的區(qū)域,這些標(biāo)準(zhǔn)大體包括經(jīng)濟的、文化的和地理環(huán)境的等。近年來,有一種關(guān)于區(qū)域的劃分及其發(fā)展在我國格外引人注目,那就是長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海三大經(jīng)濟圈。據(jù)統(tǒng)計,“改革開放以來,中國吸引外資有80%集中在長三角、珠三角和環(huán)渤海,中國的現(xiàn)代制造業(yè)主要集中布局在這三大地帶”[2]。其中,環(huán)渤海區(qū)包括遼寧、河北、山東3省及北京、天津2市,土地面積51.45萬平方公里[3]。雖然是以地理位置為基礎(chǔ),但環(huán)渤海區(qū)仍主要是一個經(jīng)濟性概念,圍繞其所進行的一系列活動及所建立的相關(guān)制度或機制,也都是以服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展這一時代主題而展開的。區(qū)域發(fā)展自然離不開法律的保障,而中央立法又無法為包括環(huán)渤海區(qū)在內(nèi)的所有區(qū)域的發(fā)展提供有效的法律供給,這需要加強各區(qū)域內(nèi)的地方立法,其中就包括較大的市的立法。而這也為我國較大的市立法制度的改進提供了新的思路和動力。

“較大的市”這一概念在我國《憲法》中僅出現(xiàn)了一次,即第30條第2款規(guī)定的“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。從是否享有立法權(quán)來看,“較大的市”在我國《憲法》中顯然并無此項制度意義。1986年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)卻賦予了“較大的市”更多的制度性涵義,即規(guī)定較大的市具有地方立法權(quán),但同時較大的市的范疇卻大大縮小。根據(jù)《地方組織法》第7條第2款的規(guī)定,省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大根據(jù)本市的具體情況和實際需要,可以制定地方性法規(guī),但需要報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后才能施行。該法的第60條規(guī)定了省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府,可以制定規(guī)章。而到2000年,《立法法》對“較大的市”的涵義又做了新的規(guī)定,其中第63條第4款明確規(guī)定:“本法所稱的較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市,經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”,而且較大的市都享有地方立法權(quán),包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)。

從《憲法》到《地方組織法》,再到《立法法》,三部憲法性法律文件對“較大的市”的涵義分別給出了不同的界定。以環(huán)渤海區(qū)為例,根據(jù)《憲法》的規(guī)定,遼寧、河北和山東三省所有下轄區(qū)、縣的市都可以稱之為較大的市,此處較大的市等同于我們平時所稱的地級市,它介于省級和縣市級地方行政區(qū)劃之間,并已實際成為一級地方政權(quán)?！兜胤浇M織法》中規(guī)定的“較大的市”的范圍最小,僅指的是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。環(huán)渤海區(qū)三省之中,僅有大連市、鞍山市、撫順市、唐山市、青島市和淄博市六個城市屬于較大的市的范疇,與《憲法》規(guī)定不同的是這六個較大的市享有地方立法權(quán)。而依據(jù)《立法法》的規(guī)定,環(huán)渤海區(qū)較大的市除了包括前面的六個市外,還包括遼寧、河北和山東三省的省會所在地的市,即沈陽市、石家莊市和濟南市。同時,這九個較大的市也都享有地方立法權(quán)。以上便是我國較大的市立法制度變遷的完整過程。

二、較大的市立法制度變遷的原因分析

(一)關(guān)于制度變遷的兩種經(jīng)濟學(xué)理論

所謂制度,根據(jù)經(jīng)濟學(xué)家的觀點,“是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則”[4]。推而言之,制度就是對個人或組織等主體的目的行為產(chǎn)生約束的一系列規(guī)則組合,以及承載或執(zhí)行這種規(guī)則組合的機構(gòu)本身。任何制度一旦形成,都不會也無法停留于某一特定的狀態(tài)。也就是說,制度變遷是制度系統(tǒng)維持其自身活力甚至生命力的必然要求。制度和制度變遷不唯獨存在于經(jīng)濟領(lǐng)域的各種制度系統(tǒng)中,政治領(lǐng)域的制度系統(tǒng)同樣分享或者展示著相類似的制度變遷規(guī)律。

經(jīng)濟學(xué)關(guān)于制度變遷的原因及規(guī)律的解釋主要包括兩種理論:基于供求分析框架和尋找心理認(rèn)知基礎(chǔ)的制度變遷理論。其中前者沿用“經(jīng)濟人”假設(shè),主要運用成本—收益的分析方法來研究制度,并把處在制度變遷中的人分為擁有不同需求和力量的不同的利益集團,他們在對經(jīng)濟利益的追逐和博弈過程中,引起制度需求和供給的變化,從而使制度產(chǎn)生從不均衡到均衡然后再到不均衡這樣一個動態(tài)變化的變遷過程(舒爾茨、拉坦等)。后者則強調(diào)人類的心智結(jié)構(gòu)(mental constructs)在制度變遷中發(fā)揮重要作用(哈耶克,諾思等),認(rèn)為“人類的演化是由參與者的感知所支配的;選擇——決策——是根據(jù)這些感知作出的,這些感知能在追求政治、經(jīng)濟和社會組織的目標(biāo)過程中降低組織的不確定性。經(jīng)濟變遷在很大程度上是一個由參與者對自身行動結(jié)果的感知所塑造的深思熟慮的過程”[5]。這兩種理論內(nèi)容豐富,論證復(fù)雜。在此我們所能借鑒的是兩種理論關(guān)于制度變遷的解釋思路及其相關(guān)結(jié)論。

立法被認(rèn)為是有意識地生成規(guī)則的有組織的人類活動。立法的結(jié)果是要生成各種不同效力等級或不同表現(xiàn)形式的規(guī)范性法文件,但就立法過程本身而言則超出了法學(xué)研究的范疇,轉(zhuǎn)入政治學(xué)、政策學(xué)乃至經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的研究領(lǐng)域。從本質(zhì)上看,立法過程屬于典型的政治過程。立法過程中所存在的一系列制度也可以主要視為政治制度,它至少包括參與立法活動的主體制度、立法的組織性活動制度以及立法的有意識活動制度等內(nèi)容。當(dāng)然,這些制度之間是有機聯(lián)系的,統(tǒng)合于整個立法制度系統(tǒng)和立法過程。而這些制度的演進或變遷自然也遵循和反映制度變遷的一般規(guī)律。

(二)我國較大的市立法制度變遷的原因

法制統(tǒng)一原則最根本的是要求樹立憲法的最高地位,其他任何法律、法規(guī)都不得與之相抵觸,這一原則已為我國《憲法》第5條所明確規(guī)定。如果根據(jù)法制統(tǒng)一原則,在較大的市及其立法制度的規(guī)定上,《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定都明顯與憲法規(guī)定相抵觸。但是,根據(jù)制度變遷理論,這種“抵觸”恰恰反映了一個真實的制度演進過程,是有其內(nèi)在緣由或合理性的。制度經(jīng)濟學(xué)家提醒我們,“憲法是不完全契約,它們和政策法規(guī)的區(qū)別只是在度上,而不是在質(zhì)上”[6]51,并且“它是用來應(yīng)付復(fù)雜多變的世界的,并為處理一些不可預(yù)見的偶發(fā)事件提供程序,同時它還易屈服于完全由政策法令引起的修正和變更要求”[6]22。對此,可從兩方面來分析我國較大的市立法制度的變遷原因:

一方面,國家權(quán)力可以視為一種資源,并且也具有經(jīng)濟學(xué)所稱的稀缺性之屬性。如何更有效地配置國家權(quán)力,是制度設(shè)計者和實踐者必須要考慮的。但無論制度最初怎樣設(shè)計,都無法保持原始的均衡狀態(tài),而是要受成本—收益理論或規(guī)律檢驗。一旦既有的制度運行成本過高,遠遠大于其所帶來的收益,那么制度變遷便不可避免。中國“文革”結(jié)束后開始并延續(xù)至今的制度改革印證了這一規(guī)律。

僅從國家的立法權(quán)力來看,我國1954年《憲法》第22條規(guī)定:“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的惟一機關(guān)”。后來雖略有變動,但立法權(quán)高度集中于中央立法機關(guān)的局面并沒有多大變化。立法是一項制度性活動,而任何制度的運行都需要相應(yīng)的成本支出,立法自然也不例外。面對如此龐大的國家治理體系,中央立法機關(guān)即使支付高昂的立法成本也無法滿足國家和社會的立法需要。并且,立法資源過分集中于中央一兩個機關(guān)手中,無異于立法資源的被壟斷,而壟斷極易導(dǎo)致無效率或低效率。如此一來,中央立法機關(guān)應(yīng)對社會的立法需求時除了成本支出上的捉襟見肘外,低效率的制度運轉(zhuǎn)同樣是其存在的一大弊病。盡管制度可以在一種低效率的均衡狀態(tài)下存在,但中央財政的拮據(jù)和社會實踐的需求壓力等會使得這種均衡無法維持許久,制度變遷是一種必然的趨勢和結(jié)果。于是1982年的《憲法》明確規(guī)定了地方立法權(quán),但僅限于省一級人大及其常委會和政府。

社會發(fā)展之快顯然遠遠超過了制度變遷的速度和程度。立法制度作為創(chuàng)設(shè)社會運行規(guī)則的元制度,其在社會轉(zhuǎn)型初期的任務(wù)自然是最為繁重,由此也出現(xiàn)了所謂的“立法中心主義”。地方立法權(quán)在憲法上的確立,讓地方政權(quán)機關(guān)及地方政治精英看到了進一步獲得更大自主權(quán)的空間,并且隨著經(jīng)濟體制的急劇變革,中央立法機關(guān)已無力事無巨細地掌控局面,這也讓地方政治精英增強了進一步同中央機關(guān)討價還價的信心和力度。只不過在這一過程中,中央和地方行政領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志性以及法制或博弈規(guī)則的缺位,導(dǎo)致這種關(guān)于立法權(quán)或立法資源的中央和地方配置帶有很強烈的行政色彩和隨意性。無論過程怎樣,地方隨著經(jīng)濟實力的增強,像環(huán)渤海區(qū)內(nèi)的遼寧、山東等沿海經(jīng)濟大省,其掌握的資源越來越多,其同中央進行討價還價的能力也越來越強。進一步擴大地方權(quán)力包括立法權(quán),自然成為制度演進的方向。從《地方組織法》到《立法法》,“較大的市”及其立法制度的變遷演進過程便是這一權(quán)力博弈的體現(xiàn)。

另一方面,任何制度最核心的要素是人。各類能夠影響決策的社會精英,尤其是政治精英對于一國核心制度體系的形成、運行與變革起到至關(guān)重要的作用。換言之,政治精英特別是政治精英團體中居于核心位置的領(lǐng)導(dǎo)人的心智結(jié)構(gòu)對于制度變遷的影響是直接、甚至是關(guān)鍵性的?！拔母铩苯Y(jié)束后,以鄧小平等政治領(lǐng)導(dǎo)人為核心的政治精英,基于其自身的信念,對現(xiàn)實的認(rèn)知,以及對未來的憂慮,促使他們對制度作出新的調(diào)整。在總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,民主與法制被提到前所未有的高度。法制建設(shè)的首要任務(wù)是有法可依。面對著百廢待興的社會局面,在立法方面,“有比沒有好”、“快比慢好”等口號典型反映了政治領(lǐng)導(dǎo)人對于立法和法制建設(shè)的急切心情。而處于這種社會發(fā)展環(huán)境中的政治精英尤其是政治領(lǐng)導(dǎo)人的這種認(rèn)知,包括認(rèn)知模式本身,以及在認(rèn)知基礎(chǔ)上所表達出的態(tài)度,便可以理解為促使制度發(fā)生變遷的心智結(jié)構(gòu)。盡管特定的歷史和社會環(huán)境,以及政治領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素,使得這種心智結(jié)構(gòu)在推進制度變遷過程中出現(xiàn)了許多問題,但正是這種異于之前時期的心智結(jié)構(gòu)才引起了制度的變遷。而在這一心智結(jié)構(gòu)中,對法制和立法的重視則占據(jù)著極重要的位置,因此改變既有的高度集中的立法體制成為必然選擇,而賦予地方立法權(quán)自然也就水到渠成。

但地方應(yīng)該享有多大的立法權(quán),在這一問題上,制度改革者們非常謹(jǐn)慎?！稇椃ā穬H僅規(guī)定了省一級的地方立法權(quán),并且同時作出了非常嚴(yán)格的限制。而在所謂較大的市立法權(quán)的賦予上,《憲法》則只字未提。1982年修改《地方組織法》時,嘗試性地規(guī)定了較大的市的地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)。直到1986年《地方組織法》修改時才首次正式規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī),但需要報省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后施行?！读⒎ǚā费永m(xù)了這一規(guī)定,只不過將較大的市的范圍予以擴大。顯然,在較大的市立法權(quán)的賦予過程中,制度設(shè)計者充分考慮了《憲法》的規(guī)定,所以對較大的市的地方性法規(guī)制定權(quán)設(shè)置了批準(zhǔn)制度。雖然如此,繼續(xù)進行制度調(diào)整,使較大的市享有完整的地方法規(guī)制定權(quán)已逐步成為共識。對此,如下觀點非常具有代表性:“賦予較大的市地方性法規(guī)制定權(quán),主要是考慮較大的市的城市管理需要,具有一定的特殊性。從長遠看,較大市在城市管理方面制定的地方性法規(guī),可以考慮不必報批準(zhǔn)。但在目前,由于各較大的市的立法水平不平衡,還需要保留報批程序”[7]。盡管較大的市地方性法規(guī)的報請批準(zhǔn)制度在實踐中存在許多問題,但這一制度設(shè)計內(nèi)在的心智結(jié)構(gòu)卻是相對成熟的,那就是任何制度變遷都應(yīng)該充分考慮現(xiàn)實的復(fù)雜性而不能操之過急。

三、較大的市立法制度存在的問題與改進

(一)被批準(zhǔn)的立法制度與低效率的制度安排

法國學(xué)者克羅齊耶說過,“人們在大地上進行變革,不是為了讓天堂降臨于世,而是為了在大地上生存,因為一切僵化不變的存在都會自行衰敗消亡,需要轉(zhuǎn)型和改制,唯有如此才能恒久地保持生命活力。”[8]中國改革開放以來所啟動的制度變遷實踐,用事實印證了這一論述的正確性。較大的市立法制度的演進,之所以能夠不顧《憲法》這一根本法的規(guī)定,原因在于唯有如此才能保持立法體制的生命活力。只是在這一制度變遷過程中,依然烙有濃厚的傳統(tǒng)體制的痕跡,或者說,這一制度變遷主要是由行政權(quán)主導(dǎo)的。

就《立法法》所規(guī)定的三類較大的市而言,省會所在地的市與經(jīng)濟特區(qū)所在地的市皆具有較為顯著的政治、文化或經(jīng)濟特色,賦予此兩類城市立法權(quán)很有必要。如濟南市是山東省的政治中心,且城市規(guī)模大,濟南市權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)承載著重要的城市管理職能,需要有較為自主的法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán),以實現(xiàn)更好的城市自我治理。而經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市及其立法制度則較為特殊。《地方組織法》中“較大的市”僅指“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的”,此類較大的市在《立法法》中則成為其所規(guī)定的三類較大的市之一。這一變化至少體現(xiàn)出兩點:一是我國較大的市及其立法制度依然具有強烈的計劃體制色彩,行政權(quán)力在很大程度上左右著部分較大的市的產(chǎn)生;二是制度變遷的趨勢是逐步淡化舊體制的影響或行政色彩。與經(jīng)濟特區(qū)所在地的市一樣,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市及其立法制度也非常典型地反映我國立法制度的轉(zhuǎn)型色彩。

到目前為止,國務(wù)院曾先后4次批準(zhǔn)19個城市為“較大的市”(其中重慶于1997年3月升格為直轄市):1984年10月批準(zhǔn)唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、重慶共13個市;1988年3月批準(zhǔn)寧波市; 1992年7月批準(zhǔn)淄博、邯鄲、本溪市;1993年4月批準(zhǔn)蘇州、徐州市。當(dāng)初,國務(wù)院批準(zhǔn)較大的市的主要依據(jù)是人口規(guī)模和經(jīng)濟實力等,但不難看出,國務(wù)院最后一次批準(zhǔn)較大的市至今也已十余年,批準(zhǔn)時所謂的人口規(guī)模大、經(jīng)濟實力強的城市中,如今許多已經(jīng)失去了彼時的優(yōu)勢或特色,不僅如此,大量的符合原批準(zhǔn)條件的城市不斷涌現(xiàn),但國務(wù)院卻似乎無意增加較大的市的數(shù)量。而之前批準(zhǔn)的較大的市及其立法制度則被延續(xù)了下來。對此,本文作如下評析:

首先,盡管較大的市被批準(zhǔn)是在《立法法》頒行之前,但是修改《地方組織法》(1986年)賦予經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以立法權(quán)則是在較大的市被批準(zhǔn)過程中。因此,我們可以得出這樣的結(jié)論:較大的市及其立法權(quán)是行政審批的結(jié)果。再準(zhǔn)確一點講,立法權(quán)的享有需要經(jīng)過行政權(quán)的許可。這一立法權(quán)和行政權(quán)之間的邏輯關(guān)系,非但為主張權(quán)力分立與制衡者難以接受,即使是堅持議行合一的人民代表大會制的學(xué)者也難以理解。

其次,由國務(wù)院來批準(zhǔn)較大的市也體現(xiàn)了我國制度變遷的進路,即屬于強制性變遷。反映在法制層面,就是所謂的政府推進型,其目標(biāo)是法制現(xiàn)代化。這一模式的選擇有著歷史的必然,它從屬于自清末以來的中國社會現(xiàn)代化進程。或者說,從古老中國開始啟動現(xiàn)代化進程那一刻起,就注定了權(quán)力而且主要是行政權(quán)的核心作用。新中國成立后很長一段時間內(nèi),行政權(quán)膨脹到極致,改革開放以來的制度變遷自然也無法擺脫這一歷史慣性,而這也符合經(jīng)濟學(xué)所講的路徑依賴?yán)碚摗?/p>

較大的市所享有的立法權(quán)主要包括地方性法規(guī)的制定權(quán)和地方政府規(guī)章制定權(quán),其中前者由較大的市的人大及其常委會行使,但需要報請批準(zhǔn),而后者由地方政府制定,不需要報請批準(zhǔn)。實踐中,較大的市地方政府制定的規(guī)章數(shù)量要遠遠多于地方性法規(guī)。由此也可以看出較大的市及其立法權(quán)無論產(chǎn)生,還是在行使過程中,行政權(quán)力色彩都非常濃重。這一方面反映了我國較大的市權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)相比的相對弱勢,另一方面也表明傳統(tǒng)計劃體制的影響力是如此巨大,我國的法治建設(shè)也將因行政權(quán)的特殊性而陷入兩難困境。

國務(wù)院最后一次批準(zhǔn)較大的市已經(jīng)是十多年前的事情了,這也說明自我國正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來,國務(wù)院逐漸停止了這一權(quán)力的行使,意味著行政權(quán)也正在有意識地進行轉(zhuǎn)型,即向所謂的服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。這對于我國立法包括較大的市的立法,尤其是政府立法而言是一個重要的轉(zhuǎn)變。

雖然當(dāng)前較大的市及其立法制度具有相應(yīng)的實踐合理性,但是隨著社會的發(fā)展,該制度也相應(yīng)地暴露了其落后性。而這種落后性也正是主要由于該制度的轉(zhuǎn)型色彩所導(dǎo)致?？偟膩碇v,我國《地方組織法》和《立法法》所確立的較大的市及其立法制度已越來越成為一種低效率的制度安排。

國家權(quán)力雖然不是商品,但它同樣可以視為一種稀缺性的資源,也需要產(chǎn)權(quán)的明晰。唯有如此,權(quán)力的運行才能產(chǎn)生更高的效率。而權(quán)力運行的效率又主要體現(xiàn)為制度的效率,產(chǎn)權(quán)明晰的權(quán)力更易于提高承載這種權(quán)力的制度的效率。立法權(quán)的配置及相應(yīng)的制度運行同樣要遵循這一規(guī)律。較大的市及其立法制度盡管享有明確的地方立法權(quán),但是權(quán)力的行使范圍,尤其與中央立法權(quán)和省級地方立法權(quán)的界限沒有明確,即所謂的中央和地方立法“職能同構(gòu)”。這種立法權(quán)結(jié)構(gòu)“在很大程度上束縛了地方立法的手腳,并從整體上扼殺地方立法的能動性與活力?！盵9]特別是由于較大的市立法權(quán)在這一結(jié)構(gòu)中處于最底層,其自主行使立法權(quán)的空間非常的小且權(quán)力界限模糊。這在很大程度上影響了較大的市立法的積極性,而缺乏有效激勵的制度往往是效率低下的制度。另外,較大的市及其立法制度僅僅考慮了較大的市自身的因素,即僅注重其城市自身的管理而忽略較大的市之間的聯(lián)絡(luò)與合作,這同樣削弱了該項制度的效率。

(二)區(qū)域立法與較大的市立法制度改進

以社會轉(zhuǎn)型為背景的較大的市的立法制度,受時代局限必然存在諸多制度瑕疵。相對于改革開放初期的立法權(quán)高度集中的體制,較大的市立法制度是非常有效率的。而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政治體制的變革,現(xiàn)行的較大的市及其立法制度的不足逐漸地被放大,改進該制度以使其發(fā)生更有效率的制度變遷是我們需要思考的。對此,本文提出兩點改進建議:一是將較大的市的涵義或范圍統(tǒng)一,回歸至《憲法》關(guān)于較大的市的規(guī)定,即較大的市指的是轄有區(qū)、縣的地級市。同時依《立法法》規(guī)定,所有較大的市都享有地方立法權(quán)。二是推進區(qū)域立法,加強并充分發(fā)揮較大的市在區(qū)域立法中的作用。

對于“較大的市”的涵義或范圍在不同法律中的不同的界定,盡管我們從制度變遷的角度分析了這種差異的內(nèi)在合理性,但《地方組織法》和《立法法》中的規(guī)定因其與《憲法》規(guī)定相抵觸而不時地遭人詬病,畢竟《憲法》是國家的根本法,任何法律法規(guī)都不應(yīng)與之相違背,這在《立法法》中也明確予以確認(rèn)。較大的市及其立法制度主要涉及兩個問題:一是較大的市的涵義或范圍;二是較大的市的立法權(quán)。既然《憲法》中規(guī)定了“較大的市”的基本涵義,無論其規(guī)定如何簡略也都應(yīng)該給予尊重并遵守,那么將較大的市的范圍界定為轄有區(qū)、縣的地級市是最符合《憲法》規(guī)定的。根據(jù)前文分析,較大的市及其立法制度出現(xiàn)的主要原因是中央和地方立法資源的重新配置,盡管《憲法》未規(guī)定較大的市的地方立法權(quán),但后來的《地方組織法》和《立法法》規(guī)定其享有立法權(quán)具有實踐合理性,這一制度變遷是應(yīng)該給予制度承認(rèn)的。因此,在較大的市享有地方立法權(quán)這一問題上需要作出改變的是《憲法》而非后面的兩部法律。雖然這一變革同樣會帶來許多新的問題,但依據(jù)一個簡單的經(jīng)濟學(xué)原理來看則是可取的:對于稀缺性資源(立法權(quán))的優(yōu)化配置,引入競爭機制是必要的,而增加競爭者(較大的市)則是其有效的措施或途徑之一。

參與區(qū)域立法是改進較大的市及其立法制度的另一重要選擇。在區(qū)域發(fā)展過程中,法律不應(yīng)缺位,問題在于應(yīng)由哪些立法機關(guān)提供有效的法律供給。中央立法是不可缺少的,一些全局性的或根本性的重要事項或原則需要經(jīng)全國人大及其常委會以法律的形式來規(guī)定,同時國務(wù)院以行政法規(guī)的形式予以調(diào)整也是必要的。但是與地方立法相比,中央立法受制于信息、立法資源和工作效率等因素的影響,并非最優(yōu)選擇。因此,本文將區(qū)域立法視為一種主要是建立在地方立法基礎(chǔ)上的新型立法模式。區(qū)域立法以區(qū)域內(nèi)涉及到各方利益的經(jīng)濟、文化和環(huán)境等事項為其調(diào)整對象,在相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上制定為各方認(rèn)可并遵守的法規(guī)或規(guī)章。參與實施區(qū)域立法的地方立法機關(guān)主要包括省級立法機關(guān)和較大的市的立法機關(guān)。

區(qū)域立法本質(zhì)上仍屬于一種立法合作,而這種合作可以在不同層面上進行。強化較大的市之間的立法合作,以此來推進區(qū)域立法是非常必要的。以環(huán)渤海區(qū)為例,區(qū)域立法可在省級立法機關(guān)層面進行,也可以打破現(xiàn)有的省際行政區(qū)劃的界限,實行較大的市之間的立法合作,構(gòu)筑所謂的城市群發(fā)展模式。如瀕臨渤海的煙臺市、東營市、秦皇島市、營口市和大連市等可以就渤海資源的利用和環(huán)境保護等進行區(qū)域立法合作。此種類型的區(qū)域立法對于我國立法體制,乃至更為重要的政治和經(jīng)濟制度的變革都有著積極的推動作用。

首先,我國立法體制的變革方向從根本上講是如何更好地分化高度集中的立法權(quán),使立法權(quán)資源在更多主體之間進行重新的、更為優(yōu)化的配置。中央和地方立法權(quán)的分立只是這一變革的第一步。就地方立法權(quán)而言,它同樣需要在多個不同層級的立法主體之間分配,即可視為立法權(quán)的第二次配置。較大的市顯然是地方立法權(quán)的必然享有者之一,它與省級立法主體之間的對地方立法權(quán)資源的競爭,從總體上講是有利于地方立法權(quán)更好地行使,以及承載這種權(quán)力的各種制度的功能更好地發(fā)揮。

其次,以較大的市立法合作為基礎(chǔ)的區(qū)域立法,可以有效地打破現(xiàn)行的行政區(qū)劃對市場經(jīng)濟發(fā)展的制約瓶頸。眾所周知,當(dāng)前我國的行政區(qū)劃尤其是省級行政區(qū)劃對我國市場經(jīng)濟的發(fā)展形成了諸多負面影響。許多省份通過地方立法實行地方封鎖、地方保護等,阻礙了生產(chǎn)要素的自由流通和全國或區(qū)域統(tǒng)一市場的形成。較大的市盡管也存在行政區(qū)劃的制約問題,但它可以突破省際行政區(qū)劃而實現(xiàn)更為靈活的區(qū)域合作。

再次,與區(qū)域內(nèi)的省際立法合作相比,較大的市之間的區(qū)域立法合作顯然更具針對性,合作的效益也會更高。這是由于較大的市內(nèi)部不同地區(qū)的同質(zhì)性更強,聯(lián)系更緊密,對外所表現(xiàn)出的特色也更為單一,這樣更易于同其它較大的市形成互補,而較少考慮較大的市自身內(nèi)部差異。在區(qū)域立法合作相關(guān)制度的運作上,較大的市具有更強的機動性,其實踐的效率也會相對更高。

最后,增加較大的市的數(shù)量以及強化其在區(qū)域立法中的地位,這也符合政治體制民主化改革的方向。通過較大的市及其立法制度相關(guān)改進,可以有效地推進地方自治。不僅如此,作為創(chuàng)制規(guī)則的制度本身的民主化變遷,對于其他制度的變革也會產(chǎn)生示范和推進作用。

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Institutional Change of Mayor-city Legislation And Its Improvement

CHEN Guang1,YU Hai-ting2

(1.Law School of Shandong University at Wei Hai,Weihai 264209,China; 2.People’s Court of Huancui District of Weihai City,Weihai 264200,China)

The institution of mayor-city legislation of China has gone through several changes,which are shown mainly in the meanings of mayor cities and in the scope of legislative powers.There are various reasons for the institutional changes of the mayor-city legislation.The theory of institution changes in economics can offer analytical reference.But there are still many problems in the institution of mayorcity legislation in China,such as low efficiency of legislation,etc.Then to adjust and to standardize the meanings or categories of major cities,and to expand the participation and role of the major city legislation in regional legislation are two feasible improved programs.

major city;legislation;institutional change;regional legislation

book=2010,ebook=25

D920.0

A

1009-105X(2010)01-0053-06

2010-01-21

山東大學(xué)研究生自主創(chuàng)新基金資助項目(項目編號:yzc09029)

1.陳光(1982-),男,山東大學(xué)威海分校法學(xué)院2008級博士研究生; 2.于海亭(1969-),男,山東省威海市人民法院法官。