社區(qū)治理中的黨建引領(lǐng)

陳友華

黨的十九大報(bào)告明確指出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。2018年4月，習(xí)近平總書記在考察湖北省武漢市青山區(qū)青和居社區(qū)時(shí)強(qiáng)調(diào)，社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國家大廈才能穩(wěn)固?？梢园l(fā)現(xiàn)，在國家治理體系中，社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)治理既是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，又是國家治理的重要內(nèi)容。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長與社會(huì)的廣泛變遷，社區(qū)治理會(huì)面臨許多新情況與新問題?；鶎狱h組織擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的重要職責(zé)，提升社區(qū)治理能力，堅(jiān)實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)，從而提高社會(huì)治理社會(huì)化、法制化、專業(yè)化、智能化水平顯得尤為重要。推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、向基層延伸，是我們黨打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性決策。本文力圖對(duì)基層黨建在社區(qū)治理中究竟應(yīng)該扮演什么角色與發(fā)揮怎樣的作用進(jìn)行初步的闡述。

一、從社會(huì)管理走向社會(huì)治理，黨的領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要

治理和管理雖只有一字之差，但體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策等方面的很多差別。社會(huì)管理側(cè)重于政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，政府是社會(huì)管理合法權(quán)力的主要來源，多數(shù)情況下需要扮演“全能型選手”角色。社會(huì)治理則強(qiáng)調(diào)政府組織、市場(chǎng)組織與社會(huì)組織等合法權(quán)力來源的多樣性，在多元行為主體之間形成密切、平等的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，不再是政府包干、執(zhí)篙撐船的“管理”模式，而是開啟了黨委政府“掌舵”主導(dǎo)、全民共建共享的新格局，更多地鼓勵(lì)參與者自主表達(dá)、協(xié)商對(duì)話，并達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而形成法律、市場(chǎng)、文化、習(xí)俗等多種管理方法，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良治。

1.民主與團(tuán)隊(duì)精神的培育

民主既是一種價(jià)值理想，更是一種現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理安排。民主制度是在一定社會(huì)歷史條件下建立和發(fā)展的，具有歷史性和民族性等特點(diǎn)。西方一些國家往往將“民主”窄化，并使之局限在政治領(lǐng)域周期性投票內(nèi)。然而西式民主并不適合其他文化背景和不同社會(huì)歷史發(fā)展條件的非西方國家。不同的國家都是根據(jù)自己的社會(huì)發(fā)展階段和歷史文化特點(diǎn)，制定國家管理和社會(huì)治理的制度安排。因此其民主政治制度是多種多樣的。

民主不是一個(gè)口號(hào)或標(biāo)簽，而是一種通過對(duì)國家和社會(huì)治理的探索實(shí)現(xiàn)人民幸福生活的手段。秦漢時(shí)期開始形成的中央集權(quán)制對(duì)中國的政治形成了長久影響，而晚清以來進(jìn)行的一些民主化嘗試成效也并不明顯。這說明想要實(shí)現(xiàn)真正的民主需要一個(gè)長期的過程，不可能一蹴而就，否則會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)吵不休、效率低下甚至社會(huì)紊亂等情況。不能籠統(tǒng)地說“民主是個(gè)好東西”，只有符合國家文化傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展階段和人民群眾發(fā)展需要的民主才是“好東西”。同時(shí)在實(shí)現(xiàn)民主過程中，更需要有團(tuán)隊(duì)精神。俗話說：“一個(gè)和尚挑水喝，兩個(gè)和尚抬水喝，三個(gè)和尚沒水喝?！眻F(tuán)隊(duì)精神是一種突破個(gè)人勝負(fù)的大局意識(shí)、協(xié)作意識(shí)，每個(gè)人都需要朝著同一個(gè)目標(biāo)前進(jìn)，反之，會(huì)責(zé)任擴(kuò)散、凝聚力不強(qiáng)。因此從社會(huì)總體發(fā)展角度來看，我們急需一股力量將所有人都統(tǒng)合起來。

經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、對(duì)外開放、社會(huì)意識(shí)形態(tài)變化等推動(dòng)著中國民主的發(fā)展。中國式民主，是中國共產(chǎn)黨和中國人民在長期的革命實(shí)踐中，根據(jù)社會(huì)主義民主的普遍原理和中國的具體國情而創(chuàng)造、發(fā)展和完善起來的，具有鮮明的中國特色，貫穿于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等各領(lǐng)域。通過修改完善憲法，不斷鞏固和完善人民代表大會(huì)制度，擴(kuò)大公民有序政治參與，推動(dòng)基層群眾自治，人民實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容廣泛、層次豐富的當(dāng)家作主。堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，深入開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛化、多層化、制度化，發(fā)展了獨(dú)具特色的社會(huì)主義協(xié)商民主。努力建設(shè)了解民情、反映民意、集中民智的決策機(jī)制，保證了決策符合人民的利益和愿望。這是對(duì)我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承，與中國傳統(tǒng)文化中崇尚“和合”思想、兼容并蓄、以人為本等內(nèi)容相契合，是一種適合中國國情的民主方式。

幾十年來，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)蘊(yùn)藏了巨大的能量，取得了顯著的成效。當(dāng)然中國特色社會(huì)主義民主仍有很大發(fā)展和提升空間，中國作為一個(gè)人口眾多、國情復(fù)雜的大國，民主建設(shè)需要一個(gè)長期完善的過程。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必將繼續(xù)推進(jìn)中國式民主的發(fā)展。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會(huì)治理中的重要性

社會(huì)治理涉及政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者及其之間的相互關(guān)系。如果各主體之間屬于完全平等合作的伙伴關(guān)系，由于民主與團(tuán)隊(duì)合作精神在中國仍沒有完全形成，常常會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的失序與混亂，進(jìn)而無法達(dá)到社會(huì)治理的初衷。為了提升民主的效率，進(jìn)一步推動(dòng)法制社會(huì)建設(shè)，我們需要一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)組織或領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)各類組織協(xié)同共治。在中國，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)組織自然就是中國共產(chǎn)黨，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定了深化社會(huì)治理改革必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，我們可以實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體協(xié)同共治。歷史和實(shí)踐一再證明，在當(dāng)代中國，沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不可能把全國各族人民凝聚起來，不可能把國家和社會(huì)治理好。社會(huì)治理改革是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜、艱巨繁重的歷史任務(wù)，要順利推進(jìn)這一重大任務(wù)，必須充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，牢牢把握社會(huì)治理的正確方向。黨的自我革命決定了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力水平的提升，決定了可以推動(dòng)偉大的社會(huì)革命。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是貫穿基層治理的主線，組織動(dòng)員是基礎(chǔ)、管理運(yùn)行是關(guān)鍵、引領(lǐng)服務(wù)是重點(diǎn)、權(quán)責(zé)約束是保障，它們共同構(gòu)成了基層治理的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的邏輯體系。

3.為何能夠發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用

中國共產(chǎn)黨是一個(gè)組織，但不是一般的組織?，F(xiàn)代社會(huì)中有各種各樣的行業(yè)性、專業(yè)性聯(lián)合體，但這些組織通常都是以行業(yè)、專業(yè)的形式組織開展活動(dòng)、自由聯(lián)合、進(jìn)出隨意，可以不以共同的政治信仰為前提，也可以沒有嚴(yán)格的組織紀(jì)律，相對(duì)自由松散。其組織性、紀(jì)律性不強(qiáng)，導(dǎo)致其對(duì)成員的約束力較弱。但中國共產(chǎn)黨完全不同，它有一個(gè)非常完整的組織網(wǎng)絡(luò)，一套嚴(yán)密的管控制度，具有高度的組織性與紀(jì)律性，進(jìn)入門檻高，并且有非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)黨員的約束力很強(qiáng)，進(jìn)而其戰(zhàn)斗力也很強(qiáng)。

中國共產(chǎn)黨是一個(gè)政黨，但不同于世界上的其他政黨。世界上的政黨很多，但這些政黨，從其黨章、黨綱、組織體系來看，與中國共產(chǎn)黨都有著本質(zhì)的不同。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中華人民共和國國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活乃至全部社會(huì)生活的領(lǐng)導(dǎo)者，要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)，要求其執(zhí)政行為不僅合法，還需合乎黨章黨規(guī)黨紀(jì)。中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，對(duì)執(zhí)政者提出與普通公民相比更高的要求，這是和其他執(zhí)政黨不一樣的地方。所有這些為黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的有效發(fā)揮提供了組織保障。

二、黨建引領(lǐng)在社區(qū)治理中的作用

1963年浙江諸暨干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。55年來，“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”等經(jīng)驗(yàn)做法得到了推廣。黨建引領(lǐng)，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的政治靈魂，更是其不斷創(chuàng)新發(fā)展的根本保證。通過各類案例可以發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)積極探索完善政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)等渠道，讓黨組織的服務(wù)管理觸角延伸到社會(huì)治理的每個(gè)末梢，確?；鶎由鐣?huì)治理的正確方向。在現(xiàn)代社區(qū)治理中，黨建引領(lǐng)主要體現(xiàn)在思想、組織和行為層面上。

思想上的引領(lǐng)。黨的十九大報(bào)告要求突出社區(qū)黨建的政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織作為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。社區(qū)黨組織作為黨的路線、方針、政策在基層的執(zhí)行者，也是社區(qū)公共事務(wù)與政治生活的主要領(lǐng)導(dǎo)者和廣大社區(qū)群眾根本利益的代表者，做到了價(jià)值引領(lǐng)，始終把握正確的政治方向，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

組織上的引領(lǐng)。在組織架構(gòu)上，突出了黨建核心作用。一方面，不斷擴(kuò)大基層黨組織的組織覆蓋面和工作覆蓋面，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局，做到哪里有群眾，哪里就有黨的組織、就有黨員的作用、就有黨組織的服務(wù)。城市新興領(lǐng)域的迅速發(fā)展，形成了大批城市新群體，聚集于商業(yè)樓宇、開發(fā)園區(qū)、商圈市場(chǎng)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等，他們具有身份差異大、影響力強(qiáng)等特點(diǎn)。鼓勵(lì)他們?cè)谏鐣?huì)中發(fā)揮好自我調(diào)節(jié)、自我完善、自我管理、自我教育、自我服務(wù)等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，黨組織應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的行政區(qū)劃、人口分布、管理層級(jí)、治理結(jié)構(gòu)等方面的變化，大力推進(jìn)各領(lǐng)域黨組織建立，加強(qiáng)黨組織組織力建設(shè)。另一方面，堅(jiān)持黨在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮好黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。注重通過黨組織的組織功能來有效整合社會(huì)群體，依托黨的組織體系整合公共服務(wù)資源，最大限度地開放城市治理的公共空間，將社會(huì)分散、多元的要素納入基層治理框架，把具有不同價(jià)值取向的多元主體凝聚起來，增強(qiáng)黨組織動(dòng)員群眾、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾的能力。

行為上的引領(lǐng)。黨組織做到了行為示范，率先垂范，才能促進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新。隨著城市規(guī)模擴(kuò)大、人口擴(kuò)張、土地開發(fā)強(qiáng)度提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平等已不能完全適應(yīng)城市化發(fā)展的需要，社區(qū)治理創(chuàng)新已是大勢(shì)所趨。社區(qū)黨組織所承擔(dān)的任務(wù)也必然由單一的黨建向全面抓黨的建設(shè)、社會(huì)治理、服務(wù)群眾等多重任務(wù)轉(zhuǎn)型。以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，對(duì)全面提升基層治理法制化、組織化、科學(xué)化和精細(xì)化水平至關(guān)重要。

三、黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“三方聯(lián)動(dòng)”

隨著“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，社區(qū)已越來越成為社會(huì)生活的支撐點(diǎn)、社會(huì)成員的聚集點(diǎn)、各種矛盾的聚焦點(diǎn)。社會(huì)治理的源頭和支點(diǎn)在社區(qū)，社區(qū)治理涉及政府、市場(chǎng)與社會(huì)三大主體。以往討論限定在社會(huì)內(nèi)部的“三社聯(lián)動(dòng)”或者政府與社會(huì)之間的“政社互動(dòng)”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。黨組織要把握原則方向，但并不意味著事事親力親為，甚至包辦代替，市場(chǎng)的力量在社區(qū)治理中不可或缺。積極引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展專業(yè)化的市場(chǎng)組織與社會(huì)組織的服務(wù)作用，搭建多層次、多元化服務(wù)結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)自我協(xié)調(diào)、自我供給能力，形成多種主體共同參與的自治體系，才能加快政府職能的轉(zhuǎn)變。因此社區(qū)治理需發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下的政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方的良性聯(lián)動(dòng)，特別要重視市場(chǎng)在社區(qū)治理中的重要性，市場(chǎng)能做的交由市場(chǎng)完成，力所不及的交給社會(huì)，最終社會(huì)也不能完成的，由黨委政府兜底。

政府、市場(chǎng)與社會(huì)實(shí)現(xiàn)“三方聯(lián)動(dòng)”，從而形成載體、人才和資本的有效對(duì)接。社會(huì)組織既能把政府的政策傳遞到群眾中去，又能有效地反映群眾訴求，為群眾提供便捷高效的公共服務(wù)，它是現(xiàn)代社會(huì)治理不可或缺的重要主體。但也應(yīng)該看到，市場(chǎng)才是社會(huì)服務(wù)最主要的提供者，政府與社會(huì)在社會(huì)服務(wù)提供中僅僅扮演著補(bǔ)充與兜底作用。社會(huì)組織所掌控的資源與能力均較為有限，僅僅依賴社會(huì)、政府抑或“政社互動(dòng)”，是很難實(shí)現(xiàn)社區(qū)良治的。在社區(qū)治理中，政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間形成良性“聯(lián)動(dòng)”，進(jìn)而形成合力，可以彌補(bǔ)政府與社會(huì)在社區(qū)事務(wù)管理和社區(qū)服務(wù)提供中的不足?！叭铰?lián)動(dòng)”在社區(qū)管理協(xié)調(diào)、社區(qū)服務(wù)提供、社會(huì)矛盾化解中的重要作用逐漸顯現(xiàn)。

現(xiàn)代社會(huì)要更準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)到政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的關(guān)系，以及三者在維持社會(huì)良性發(fā)展中的角色定位。社區(qū)治理不僅是社會(huì)內(nèi)部各要素的“三社聯(lián)動(dòng)”，更是政府、市場(chǎng)與社會(huì)“三方聯(lián)動(dòng)”。已經(jīng)有部分地區(qū)在此方面開展了積極的探索，依托黨建網(wǎng)絡(luò)體系，在基層社區(qū)形成以黨組織為核心、居委會(huì)為主導(dǎo)、居民為主體，業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理公司、駐區(qū)單位、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等共同參與的基層治理架構(gòu)，不僅促進(jìn)了縱向聯(lián)動(dòng)與橫向協(xié)作，而且有效地解決了傳統(tǒng)治理網(wǎng)絡(luò)存在盲區(qū)的問題。

四、社會(huì)治理的路徑與目標(biāo)

江蘇目前建設(shè)了以基層黨組織為核心、群團(tuán)組織為紐帶、各類社會(huì)組織為依托的基層群眾工作體系，最大限度地把基層群眾組織起來，推動(dòng)從“社會(huì)人”向“組織人”的轉(zhuǎn)變。就江蘇社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)來看，社區(qū)治理的路徑可以總結(jié)為“黨建引領(lǐng)、聚焦富民、科技助力、協(xié)同共治”，進(jìn)而打造形成“和諧共同體”。

中國共產(chǎn)黨是為人民服務(wù)的黨，人民群眾對(duì)美好生活的向往，就是其奮斗目標(biāo)。黨建引領(lǐng)下，無論是抓改革還是促發(fā)展，都要堅(jiān)持富民導(dǎo)向不動(dòng)搖、不偏離、不松勁，讓老百姓的日子一天比一天好，這是職責(zé)所在。聚焦富民，不僅僅是增加收入，還包括完善公共服務(wù)、健全社會(huì)保障、建設(shè)良好生態(tài)，通過實(shí)實(shí)在在的努力，讓群眾在不斷變化的社會(huì)治理進(jìn)程中有更多的獲得感和幸福感。科技助力，就是要引入互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)手段，構(gòu)建“社會(huì)治理+互聯(lián)網(wǎng)”管理模式，開發(fā)“掌上社區(qū)”APP等應(yīng)用，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，線上線下聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“預(yù)約在網(wǎng)上、代辦在網(wǎng)格、服務(wù)在社區(qū)”。協(xié)同共治，強(qiáng)化的是黨組織在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，促進(jìn)的是黨建引領(lǐng)與基層群眾自治的有效銜接、良性互動(dòng)，明晰的是基層政權(quán)與基層群眾自治組織的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，推動(dòng)的是基層政府依法行政、基層群眾自治組織依法履職。

當(dāng)前社會(huì)矛盾凸顯，群眾權(quán)益意識(shí)日益增強(qiáng)，如何進(jìn)一步擴(kuò)大自覺自愿被引領(lǐng)的效果，更好地化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是擺在我們面前的急迫課題。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)和城市基層管理體制改革的日益深入，社區(qū)正逐步成為各種社會(huì)群體的聚集點(diǎn)、利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、社會(huì)組織的落腳點(diǎn)、社會(huì)資源的承載點(diǎn)和黨在基層工作的支撐點(diǎn)。加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，既是提升黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的基礎(chǔ)工程，也是深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要內(nèi)容。只有堅(jiān)持把服務(wù)和引導(dǎo)教育社區(qū)居民群眾結(jié)合起來，把滿足社區(qū)居民群眾需求和提高社區(qū)居民群眾素質(zhì)結(jié)合起來，進(jìn)一步探索加強(qiáng)黨建引領(lǐng)社會(huì)治理和城市發(fā)展的有效途徑，才能讓居民群眾的滿意度高起來、黨建的生命力強(qiáng)起來。

（作者系南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院副院長，教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：張 杰