探究“三合一”改革后的基層市場監(jiān)管現(xiàn)狀

張婭楠

（大慶市讓胡路區(qū)人民政府市場監(jiān)督管理局，大慶 163000）

黨的十八大以來，黨中央和政府高度關注行政審批制度改革工作的縱深發(fā)展，并且在提出的有關黨和國家機構深化改革的工作方案中明確提出，要在推進簡政放權持續(xù)深化的同時，促進市場監(jiān)管工作體制的完善發(fā)展，做到全面提升行政執(zhí)法工作效率和政府效能，最終建設符合人民期望的服務型政府。在這一背景下，我國國家市場監(jiān)督管理總局在2018 年正式掛牌成立，由其對市場進行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，將之前市場監(jiān)管中出現(xiàn)的職能重疊及權限模糊的問題進行了有效解決。在我國“三合一”改革工作逐漸實施的背景下，基層市場監(jiān)管工作取得了明顯的發(fā)展成效，但基層市場監(jiān)管系統(tǒng)在專業(yè)能力和信用監(jiān)管體系方面依舊存在一定的問題，與消費者真實期望的差距相對較大。

一、“三合一”改革給基層市場監(jiān)管帶來的變化和挑戰(zhàn)

（一）變化

“三合一”改革將食品、藥品監(jiān)督管理等監(jiān)管部門進行了整合，并統(tǒng)一形成了市場監(jiān)管部門。市場監(jiān)管部門作為一個統(tǒng)一的整體，能夠實現(xiàn)內(nèi)部各職能部門的有效監(jiān)督和協(xié)作，基層市場監(jiān)管部門對于所處轄區(qū)的市場監(jiān)管工作力度有所加強。在“三合一”改革工作后，基層市場監(jiān)管部門的審批工作流程逐漸被壓縮、整合，審批工作效率明顯提高，能夠以較小的時間成本投入來辦理民眾需要的各項基礎業(yè)務[1]。

在“三合一”改革工作實施后，企業(yè)的年檢制度逐漸變?yōu)槟甓葓蟾?，并且企業(yè)的信用記錄得以在社會范圍內(nèi)公開，使得企業(yè)的信用和市場競爭之間的聯(lián)系變得越發(fā)緊密，企業(yè)開始關注信用水平對自身生產(chǎn)經(jīng)營和長期發(fā)展的影響，市場監(jiān)管模式開始逐漸向信用監(jiān)管的方向發(fā)展。在信用監(jiān)管模式的影響下，企業(yè)為了保障自身的市場競爭力能夠不斷提高，必然會對自身的生產(chǎn)經(jīng)營行為主動進行規(guī)范，能夠產(chǎn)生一種無形的約束效果，在提高市場監(jiān)管工作效率的同時，基層市場監(jiān)管部門的工作壓力也明顯減輕。

（二）挑戰(zhàn)

食品安全和藥監(jiān)等部門的原有職能在“三合一”改革之后逐漸被合并，并且添加了全新的工作職能，市場監(jiān)管部門的各項工作指標需要重新進行劃分[2]。但考慮到本次改革變動相對較大，加之市場監(jiān)管部門的職能范圍相對較廣，使得職能劃分依舊存在一定的不明確現(xiàn)象，這對于基層市場監(jiān)管工作質量的提高會產(chǎn)生明顯的影響。

二、“三合一”改革之后的市場監(jiān)管工作取得的成效

（一）監(jiān)管責任主體得以明確

我國實施的“三合一”改革工作始終遵循一個部門統(tǒng)籌一類事項的基礎原則，對于原有的工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)職能進行整合，并通過知識產(chǎn)權、價格監(jiān)管職能的加入，最終形成了有關基層市場發(fā)展的完善的監(jiān)管工作職能鏈條。監(jiān)管工作領域的劃分變得逐漸清晰，市場監(jiān)管與其他監(jiān)管機構的職能銜接聯(lián)動和配合逐漸得到改善，不同領域的監(jiān)管責任工作主體得以進行全面梳理。此外，部分消費人員對政府監(jiān)管部門的職能理解發(fā)展相對有限，尚未針對監(jiān)管部門之間的差異從本質上進行區(qū)分，我國“三合一”改革工作的實施不僅滿足了現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展在市場監(jiān)管主體統(tǒng)一方面的要求，而且全過程監(jiān)管工作的實施能夠將之前分段監(jiān)管的工作斷層和重疊現(xiàn)象進行有效解決，確保能夠在監(jiān)管工作領域內(nèi)體現(xiàn)政府部門責任主體的唯一性，有效維護了消費者的合法權益。

（二）監(jiān)管執(zhí)法力量得到統(tǒng)一

在“三合一”改革工作實施之后，市場監(jiān)管部門單獨成立了綜合執(zhí)法大隊，由其負責基層的各項市場綜合執(zhí)法工作，市場發(fā)展過程中的基層執(zhí)法工作力度明顯增加。在傳統(tǒng)的市場監(jiān)管工作模式下，由于監(jiān)管工作的內(nèi)容與多個職能部門管理有關，很容易出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，由此帶來基層執(zhí)法資源的浪費及企業(yè)主體負擔加重的問題。但在“三合一”改革工作的影響下，綜合執(zhí)法大隊負責所處區(qū)域的市場全流程監(jiān)管，將不同行業(yè)和領域存在的監(jiān)管工作壁壘進行全面突破，并且逐漸優(yōu)化重點和高風險監(jiān)管領域的人員配置，執(zhí)法工作力度明顯增加，能夠有效避免重復處罰和資源浪費的問題。基層市場監(jiān)管部門能夠對商品的生產(chǎn)、流通及消費等經(jīng)營行為全面進行管控，真正實現(xiàn)了市場監(jiān)管工作的全程可追溯[3]。

（三）基層監(jiān)管服務、質量逐漸提升

基層市場監(jiān)管部門的工作職責不僅在于維護地區(qū)的市場秩序穩(wěn)定，同時需要為企業(yè)提供服務，從而提高企業(yè)的發(fā)展質量?；鶎邮袌霰O(jiān)管部門的工作范圍比較廣，一般會通過多元化的獎勵形式確保企業(yè)可以借助技術創(chuàng)新逐步提高行業(yè)競爭力，且監(jiān)管的工作內(nèi)容與企業(yè)標準化建設及知識產(chǎn)權監(jiān)督保護有著密切的聯(lián)系。我國“三合一”改革工作實施后，基層市場監(jiān)管部門將之前分散在質監(jiān)、工商和科技部門中的質量監(jiān)管職能進行整合，能夠對企業(yè)的質量創(chuàng)新獎項的申報統(tǒng)一進行指導，企業(yè)只需要將相關材料向基層市場監(jiān)管部門進行一次性提交，便可以結合我國相關政策的要求同時享受獎勵，進一步提高企業(yè)在技術創(chuàng)新方面的積極性。

三、“三合一”改革之后的市場監(jiān)管工作仍舊存在的問題

（一）部分法律法規(guī)不適應工作需求

各級地方政府在中央政策文件的指引下，綜合考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況，出臺了各種地方性和補充性的綱領文件，使得基層市場監(jiān)管應用的法律法規(guī)數(shù)量呈現(xiàn)出穩(wěn)步增加的趨勢，但這種法律法規(guī)數(shù)量過多的現(xiàn)象有時對基層的市場監(jiān)管工作反而會帶來明顯的負面影響?；鶎邮袌龅谋O(jiān)督管理工作不僅要實施我國中央政府制定的市場監(jiān)管法規(guī)，地方政府出臺的政策文件和部門規(guī)章也需要逐一落實。但在具體實踐過程中，基層市場監(jiān)管工作會出現(xiàn)不同種類法律要求職責同步履行的情形，體現(xiàn)出現(xiàn)存法律法規(guī)條款要求不一致的問題，尤其是在國家和地方層面的法律法規(guī)及規(guī)范性文件中會出現(xiàn)標準不一的問題[4]。

（二）專業(yè)能力有待發(fā)展

在合并之前的食藥監(jiān)部門時并未設置基層的派出機構，一線的專業(yè)經(jīng)管人員配置不夠全面，使得基層市場監(jiān)管無法有效落實。除了部分專業(yè)人員本身的理論知識積累不足之外，由于基層市場監(jiān)管的工作總量和強度不斷增加，市場監(jiān)管部門相關人員參加崗位業(yè)務培訓的機會普遍較少，導致市場監(jiān)管部門工作人員的專業(yè)能力始終和經(jīng)濟社會發(fā)展要求之間存在著一定的差距。從當下我國基層市場監(jiān)管改革工作來看，省市級的檢驗檢測機構有著良好的技術和基礎設施支持，但縣級及以下的部分市場監(jiān)管部門不僅硬件設施相對較差，而且缺乏足夠的資金投入。大部分縣級監(jiān)管部門尚未配備專用的執(zhí)法車輛和設備，日常的市場監(jiān)管工作檢測任務較為繁重，市場監(jiān)管工作的時效性受到明顯影響。

（三）信用監(jiān)管體系基礎發(fā)展有待加強

信用監(jiān)管是后續(xù)我國基層市場監(jiān)管體系發(fā)展的主要方向，能夠有效取代之前的應急式和運動式監(jiān)管方法。但我國的社會信用體系建設發(fā)展相對較為緩慢，尚未建立社會范圍的完善的信用管理體系，導致市場監(jiān)管發(fā)展過程中的信用監(jiān)管體系建設基礎發(fā)展較為薄弱。從監(jiān)管主體層面來看，由于缺乏足夠的立法支持，針對信用方面的缺失尚未形成較為完善的強制性措施，無法在全社會范圍內(nèi)進行推廣和應用，難以對失信企業(yè)和被執(zhí)行人產(chǎn)生較大的影響[5]。部分企業(yè)的信用信息由于采集不及時，不夠全面，并且尚未經(jīng)過嚴格的審核，導致信息真實性存在較大的疑問，監(jiān)管部門對信用信息的管理和主體的保護措施因為文件的指導不足，無法保證公示信息的安全性，企業(yè)也會因為個人的利益拒絕公示各類敏感信息，直接影響到信用信息采集的完整性。

四、“三合一”改革之后的市場監(jiān)管工作改進策略

（一）法律法規(guī)體系的持續(xù)修訂

立法部門需要對以之前的工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門劃分為出發(fā)點的法律法規(guī)進行整合，對與基層市場綜合監(jiān)管工作不符合的內(nèi)容及表述進行全面表達。立法部門需要從法律層面對“三合一”改革之后的市場監(jiān)管部門的監(jiān)管主體法律地位給出明確的規(guī)定，并通過地方政府的地方性法規(guī)對基層市場監(jiān)管部門的監(jiān)管工作權限給出明確的規(guī)定，出臺有關市場監(jiān)管工作的工作細則，確保各項工作的落實能夠得到法律依據(jù)支持。立法部門需要對不同層級間的法律法規(guī)邏輯進行梳理，在明確頂層市場監(jiān)管法律體系的同時，在基層市場監(jiān)管工作中不斷細化，宏觀層面的監(jiān)管政策需要立法部門給出統(tǒng)一規(guī)定，宏觀層面法律無法給出詳細規(guī)定的，則可以通過地方行政法規(guī)進行補充，進一步分解有關法律陳述事項的各項規(guī)則。部分領域特殊或者是對監(jiān)管工作提出個性化要求的，地方政府可以出臺地方規(guī)范性文件，對監(jiān)管實施細則單獨進行規(guī)定。必須要注意的一點是，法律行政法規(guī)和地方性文件及部門規(guī)章之間必須進行有效銜接，且任何級別的規(guī)章制度都不可凌駕于國家法律層面上。

（二）基層市場監(jiān)管專業(yè)能力的提升

從目前我國各地區(qū)的基層市場改革工作實踐經(jīng)驗來看，一般使用國家市場監(jiān)督管理總局下設置國家藥品監(jiān)督管理局的工作形式，將藥品監(jiān)管單獨列出，也客觀體現(xiàn)了專業(yè)方向的獨立性和重要性，能夠促進藥品監(jiān)管工作的專業(yè)化發(fā)展。由于基層市場監(jiān)管的財政和人力資源不足，尚不具備藥品行政監(jiān)管機構單獨列舉的條件，加之藥品監(jiān)管工作有著較為特殊的要求，企業(yè)準入審核變得更加復雜，省級及以上的監(jiān)管部門會對藥品安全監(jiān)管方面的審批權限進行集中，基層部門僅能夠進行屬地監(jiān)管，并不能將藥品監(jiān)管機構進行單獨列舉。在這種情況下，基層監(jiān)管部門可以對同類型、同領域的審批和監(jiān)管事項進行整合，并實施統(tǒng)一的分配和管理，確保基層市場監(jiān)管機構相關專業(yè)部門的職能指導逐漸強化，為其配備專業(yè)的工作人員，提高監(jiān)管工作的專業(yè)水平。

針對當下市場監(jiān)管部門專業(yè)人才缺失的問題，可以通過設置招聘門檻，對具體的工作崗位進行審核，確保工作崗位與招聘人員的專業(yè)技能完全相符，保障應聘人員能夠積極參與到基層市場監(jiān)管工作中，配合薪酬待遇及專業(yè)考核晉升通道的提升，在增加對外界人才吸引力的同時，提高監(jiān)管工作的專業(yè)化水平。上級的市場監(jiān)督管理部門需要在行政資源分配方面適當向基層市場監(jiān)管進行傾斜，加大財政投入力度，為部門配備現(xiàn)代化的專業(yè)設施和檢測技術，以滿足市場監(jiān)管在專業(yè)性和綜合性方面的需求。

（三）信用監(jiān)管的持續(xù)創(chuàng)新

信用監(jiān)管作為我國市場監(jiān)管的主要發(fā)展方向，相關部門需要建立全國范圍內(nèi)的信用信息一體化平臺，將相關部門和機構掌握的各項信息統(tǒng)一納入平臺中，以信用信息為關鍵詞，對市場發(fā)展過程中的金融交易、交通出行等行為進行全面覆蓋。相關部門在重視信用信息運用便利性提升的同時，也需要對市場主體的敏感信息進行保護，可以通過完善相關法律，對信用信息的收集、管理和使用流程提出明確的要求。市場監(jiān)管部門也需要建立完善的信用評級制度，這也是市場主體科學劃分的有效方法，但需要形成完善、統(tǒng)一的標準體系，保障信用評級工作的規(guī)范性和權威性不斷提高。市場監(jiān)管部門需要在進行信用等級的合理劃分中全面發(fā)揮信用信息在市場監(jiān)管工作中的指導作用，科學地劃分基層市場中龐大的市場監(jiān)管對象，形成分級分類的監(jiān)管工作目錄，結合市場主體的真實狀況給予相應的待遇，保障監(jiān)管工作的各項資源能夠得到科學的分配。

結 語

在“三合一”改革工作之后，基層市場監(jiān)管工作的效率和質量確實得到了明顯的提升，但還面臨著信用監(jiān)管體系發(fā)展有待加強及專業(yè)能力發(fā)展有限的問題，這對我國基層市場監(jiān)管工作的價值發(fā)揮會產(chǎn)生明顯影響。今后，我國基層市場監(jiān)管工作需要在“三合一”改革工作的要求下，由司法部門制定相應的法律法規(guī)體系，配合基層市場監(jiān)管部門專業(yè)執(zhí)法能力的提升及信用監(jiān)管的不斷完善，在削減基層市場監(jiān)管部門工作總量的同時，提高監(jiān)管工作的質量和效率。