重慶完善第三方參與立法機制

周振超 李英

近年來，重慶市人大及其常委會開展的委托第三方參與立法起草、法規(guī)清理等工作走在全國前列。然而，與重慶立法的創(chuàng)新實踐相比，理論研究尚未及時跟進(jìn)，鑒于此，本文以重慶市人大開展的委托第三方參與立法為研究對象，力圖歸納其類型、運作機制、經(jīng)驗和需要改進(jìn)之處，在此基礎(chǔ)上，提出完善第三方參與立法工作的對策性思路。

近年來，全國人大和有制定地方性法規(guī)權(quán)限的地方人大在完善立法工作方式上進(jìn)行了諸多探索。其中，委托第三方參與立法工作是一項具有開創(chuàng)性意義的實踐。

直轄18年以來，重慶市人大及其常委會以提高立法質(zhì)量為重點，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，實現(xiàn)了速度、質(zhì)量和特色的有機統(tǒng)一。其中，委托第三方參與立法起草、法規(guī)清理等多項工作，走在全國前列。

第三方參與重慶立法的

實踐探索

重慶市人大結(jié)合市內(nèi)法學(xué)資源雄厚的優(yōu)勢，在委托第三方參與立法方面進(jìn)行了具有創(chuàng)新性的實踐探索。

重慶市委托第三方參與地方立法主要體現(xiàn)為：立法前評估和調(diào)研、立法起草、立法后評估、法規(guī)清理等四個層面。

委托第三方參與立法前評估或調(diào)研。

立法前評估和立法調(diào)研是實現(xiàn)科學(xué)立法的基礎(chǔ)性工作。2007年，市人大委托重慶律師協(xié)會進(jìn)行《重慶市未來五年（2008-2012年）地方法規(guī)立法需求》和《〈重慶市中介組織管理條例〉立法調(diào)研》兩個項目的立法調(diào)研。受托方重慶律協(xié)成立兩個調(diào)研組，超過1000名律師和300家律師事務(wù)所參與調(diào)研，歷時5個月提交兩份調(diào)研報告，完成委托任務(wù)。

2015年5月，市人大法制委委托重慶市社會科學(xué)院評估《重慶市志愿者服務(wù)條例（草案）》。受托方組織課題組，邀請政協(xié)、街道辦、律所、西南政法大學(xué)等相關(guān)人員共同參與，通過座談會、學(xué)術(shù)沙龍、調(diào)查等多渠道收集信息。這標(biāo)志著市人大常委會探索開展重要法規(guī)案表決前風(fēng)險評估機制正式啟動。

委托第三方參與立法起草。

委托第三方起草法規(guī)草案是完善立法工作的重要途徑。從近年的實踐看，委托方多為高等院校。1998年，市人大委托西南政法大學(xué)起草《重慶市司法鑒定條例》，是全國首創(chuàng)之舉。此后，委托立法項目逐漸增多，在委托起草的法案中，已有4部出臺，還有2部處于起草過程中。

委托第三方參與立法后評估。

制定的法規(guī)是否“管用有效”、能否“立得住、行得通、真管用”，關(guān)鍵看實施效果。由于第三方具有利益中立、專業(yè)化程度高、熟練掌握社會調(diào)查技術(shù)等特點，委托其進(jìn)行立法后評估工作，評估效果相對客觀、準(zhǔn)確和公正。2013年，重慶市人大委托西南政法大學(xué)評估《重慶市科學(xué)技術(shù)投入條例》等4部法規(guī)。2014年，委托西南政法大學(xué)對涉及企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境的747件規(guī)范性文件進(jìn)行評估，從而為相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)范性文件“立改廢”提供了參考建議。

委托第三方參與法規(guī)清理。

直轄后，重慶市分別于1997年、1999年、2001年、2004年和2011年進(jìn)行了五次法規(guī)清理。前四次是為適應(yīng)直轄、入世、行政許可法、行政處罰法及行政強制法等針對經(jīng)濟發(fā)展和上位法而進(jìn)行的專項清理，涉及140多件法規(guī)。2011年是一次全面清理。其清理基本采取的是“人大主導(dǎo)”和“部門參與”模式，發(fā)揮了人大立法的主導(dǎo)性和部門業(yè)務(wù)專業(yè)化的優(yōu)勢。

2013年6月，市人大委托西南政法大學(xué)清理現(xiàn)行195件法規(guī)和176件政府規(guī)章，變以前的內(nèi)部清理為委托清理、變專項清理為全面清理，將立法實務(wù)與專業(yè)研究充分結(jié)合。“此舉為全國首例，對全國各地的地方立法具有明顯的示范意義?！?/p>

委托第三方

參與立法的運行機制

目前，重慶市已初步形成人大委托第三方參與立法的委托機制，即組織領(lǐng)導(dǎo)機制、溝通會商機制、協(xié)調(diào)支持機制、成果驗收機制、成果運用機制。以西南政法大學(xué)受托完成195件法規(guī)清理為例，運行機制體現(xiàn)出以下特點：

啟動階段：搭建專門的組織架構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)班子。

委托方重慶市人大常委會首先明確合法性、適當(dāng)性、實效性和技術(shù)性四大清理標(biāo)準(zhǔn)，提出委托清理的目標(biāo)、原則、重點，與受托方簽訂協(xié)議書。受托方組成以校長為組長、分管副校長為副組長的項目專項工作組和6個分項目組，組織學(xué)校骨干教師100余人參與。

為了將法學(xué)實務(wù)與法學(xué)研究充分結(jié)合，西南政法大學(xué)在已有的“西南政法大學(xué)地方立法研究院”基礎(chǔ)上，牽頭聯(lián)合市人大、市政府法制辦和市發(fā)改委創(chuàng)建了“重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心”，組建了地方立法理論、地方立法評估、地方立法起草研究團隊。協(xié)同創(chuàng)新中心的成立，為承接和參與地方立法提供了平臺支撐。2013年7月，該中心被批準(zhǔn)為第二批“重慶市2011協(xié)同創(chuàng)新中心”。

2014年6月，重慶市人大常委會委托“重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心”對重慶市企業(yè)發(fā)展制度建設(shè)情況進(jìn)行評估。評估范圍擴展到經(jīng)濟社會發(fā)展法制環(huán)境領(lǐng)域。

清理階段：形成實時的溝通會商機制和有力的協(xié)調(diào)支持機制。

市人大和市政府法制辦與西南政法大學(xué)共召開14次清理工作專題會，委托雙方每兩周進(jìn)行1次協(xié)調(diào)溝通。市人大常委會到西南政法大學(xué)檢查指導(dǎo)11次，跟進(jìn)督促工作。市人大常委會還組織有關(guān)部門和自治縣支持協(xié)助西南政法大學(xué)進(jìn)行相關(guān)調(diào)研，構(gòu)建了良好的支持機制。為高質(zhì)量完成受托任務(wù)，受托方整合了重慶大學(xué)、西南大學(xué)等學(xué)校的力量，前后有超過500位法學(xué)教師參與其中，組織了5次以上的專家論證會和3次專題研討會。

完成階段：實行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某晒炇諜C制和靈活的成果運用機制。

受托方提交法規(guī)清理總報告和195件單項報告，綜合運用各種方法查找出數(shù)百個問題，提出了“適時廢止”、“盡快修改”、“選擇性處理”等7種共787條立法建議。市人大常委會成立了由常委會主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的成果評審驗收領(lǐng)導(dǎo)小組，組織了7個評審工作組。在驗收中，就有分歧的40項法規(guī)與西南政法大學(xué)溝通交流。

對于清理結(jié)果，常委會啟動相應(yīng)“立改廢”程序。一是與立法規(guī)劃銜接，對“盡快修改”的58件法規(guī)進(jìn)行重點研究，將其中條件相對成熟的34件納入五年立法規(guī)劃；對建議立法的《重慶市食品安全條例》等15項法規(guī)納入2015年立法計劃或盡快啟動的立法項目。二是啟動修改程序，對單項報告中建議修改的法規(guī)，常委會啟動了對《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》、《重慶市人口與計劃生育條例》等法規(guī)的修改工作。三是啟動廢止程序，對“建議廢止”的法規(guī)，常委會將《重慶市商品市場交易管理條例》等3件法規(guī)廢止。市人大借腦借智，委托第三方參與地方立法，提高立法質(zhì)量的作用初見成效。

完善第三方參與立法的

基本方向與主要思路

委托第三方參與立法還處于探索階段，就全國層面而言，尚未形成成熟的機制。為了確保制定的法規(guī)“立得住、行得通、真管用”，委托第三方參與立法工作仍需在實踐中進(jìn)一步完善。

人大主導(dǎo)，全程掌握委托主動權(quán)。

委托第三方參與立法的前提是人大掌握立法主導(dǎo)權(quán)。人大及其常委會在委托工作的各個階段均要有所作為。

在委托啟動階段，人大及其常委會應(yīng)該明確哪些項目需要且能夠委托，哪些項目需要引入第三方甄選和競爭機制。第三方有專業(yè)優(yōu)勢，但并不是所有項目都適合委托，選擇需要委托且能夠委托的項目才能發(fā)揮事半功倍的參與效應(yīng)。同時，需要構(gòu)建一個競爭性的甄選第三方機制，即利益中立的第三方必須有實力、有能力、有經(jīng)驗。嘗試通過公開招標(biāo)的形式向國內(nèi)有實力第三方機構(gòu)公布參與立法的內(nèi)容，以合同的形式規(guī)定委托方、受托方的權(quán)利和義務(wù)。

在委托實施階段，人大指定專門機構(gòu)或工作人員負(fù)責(zé)與委托方進(jìn)行聯(lián)系，為第三方開展調(diào)研提供幫助和指導(dǎo)，提供一些必要的資料，負(fù)責(zé)聯(lián)系相關(guān)政府部門進(jìn)行專題調(diào)研；以委托方身份適時跟進(jìn)督促工作，充分表達(dá)委托方意愿；引入公開聽證等手段，以保證委托成果的針對性、可操作性和立法的民主性。

在委托完成階段，人大對成果進(jìn)行嚴(yán)格驗收并對具體運用進(jìn)行充分的討論。第三方完成的工作報告、法規(guī)草案是對人大立法工作的一個參考建議，成果能否應(yīng)用、如何應(yīng)用還需要市人大、市政府法制辦、相關(guān)政府部門根據(jù)法治原則和具體情況再研討。在此階段，人大還需要加強向相關(guān)專家學(xué)者的咨詢工作，健全專家智庫機制。尤其需要考慮委托立法的效果如何評估等問題。

依法委托，完善相關(guān)制度。

“第三方”參與立法工作本身也應(yīng)通過法律法規(guī)的形式加以確認(rèn)，才符合“依法治國”的原則要求。第三方的認(rèn)證甄選、委托事項的選擇、委托經(jīng)費的收支、委托程序的演進(jìn)、委托成果的驗收運用等，均需納入法律制度內(nèi)。

2013年出臺的《重慶市地方性法規(guī)立法后評估試行辦法》規(guī)定，“評估機關(guān)根據(jù)需要，可以將規(guī)章的立法后評估或者立法后評估工作中的部分事項委托有關(guān)高等院校、科研機構(gòu)、社會團體、中介機構(gòu)等單位具體實施”，并對第三方的甄選條件做了具體規(guī)定，使立法后評估實現(xiàn)了制度化、常態(tài)化。在此基礎(chǔ)上，委托第三方在立法前參與、法規(guī)起草、法規(guī)清理層面的制度設(shè)計需要跟上實踐進(jìn)度，實現(xiàn)依法委托。

開門立法，公眾參與，充分協(xié)調(diào)各方利益。

在第三方完成委托工作過程中，人大要組織相關(guān)利益主體表達(dá)訴求并督促第三方充分吸納相關(guān)利益方的意見，以保證立法體現(xiàn)公眾利益，即不能搞關(guān)門立法。尤其是在立法前后的評估中，更要強調(diào)在公眾廣泛參與的基礎(chǔ)上，充分協(xié)調(diào)各方利益，以保證立法的前瞻性和實用性。

（作者周振超系西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長，教授，碩士生導(dǎo)師，李英系西南政法大學(xué)2014級政治學(xué)碩士研究生）