住宅社區(qū)協(xié)會(huì)：美國(guó)城市治理的新探索*

曹升生

(安徽師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

【政治學(xué)研究】

住宅社區(qū)協(xié)會(huì)：美國(guó)城市治理的新探索*

曹升生

(安徽師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

住宅社區(qū)協(xié)會(huì)；鄰里政府；地方自治；大都市區(qū)治理

作為一種鄰里社區(qū)自治組織，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)可謂美國(guó)城市治理的新探索，自1960年代起在美國(guó)呈井噴式發(fā)展，至今有34萬(wàn)個(gè)之眾，涵蓋美國(guó)約21%的人口，在大型大都市區(qū)最為普遍。它具有提供集體管理共同財(cái)產(chǎn)的機(jī)制、提供服務(wù)、征收費(fèi)用、監(jiān)管居民行為、游說(shuō)地方政府五個(gè)功能。住宅社區(qū)協(xié)會(huì)改變了美國(guó)政府間關(guān)系，尤其是在稅收和治理方面。住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的興起是美國(guó)近50年來(lái)住房市場(chǎng)和地方治理領(lǐng)域最為突出的現(xiàn)象。

地方自治是美國(guó)社會(huì)治理的圭臬，它導(dǎo)致美國(guó)大都市區(qū)里地方政府層出不窮，形成“百納被”現(xiàn)象；[1]與此并行不悖的是促使美國(guó)人又探索出住宅社區(qū)協(xié)會(huì)(Residential Community Associations,簡(jiǎn)稱RCAs)這種鄰里政府。[2]111960年，美國(guó)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)僅有500個(gè)左右，至2015年則飆升至34萬(wàn)，涵蓋全美約21%的人口。因此有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的興起，是美國(guó)近50年來(lái)住房市場(chǎng)和地方治理領(lǐng)域最為突出的現(xiàn)象，[3]1更有甚者認(rèn)為這種與地方政府并行的“影子政府”蘊(yùn)含著 “一場(chǎng)靜悄悄的革命”。[4]iii有關(guān)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)是否會(huì)取代市還是成為地方政府統(tǒng)籌解決大都市區(qū)問題的新搭檔，業(yè)已成為美國(guó)學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

一、 公民自治催生住宅社區(qū)協(xié)會(huì)

美國(guó)的建國(guó)歷程是先有地方政府，然后才有州政府和聯(lián)邦政府，換言之，公民積極參與地方治理是一種傳統(tǒng)。19世紀(jì)30年代到北美考察的法國(guó)政治學(xué)家托克維爾就切中肯綮地指出：“美國(guó)絕沒有這種情形，在那里，社會(huì)是由自己管理，并為自己管理……可以說(shuō)，人民自己治理自己，而留給政府的那部分權(quán)力也微乎其微，并且薄弱得很，何況政府還要受人民的監(jiān)督，服從建立政府的人民的權(quán)威?！盵5]63-64雖然美國(guó)在20世紀(jì)初成為一個(gè)城市化國(guó)家，但是其社會(huì)、文化、智力遺產(chǎn)還是促使人們追求小的、獨(dú)立的、排外性的社區(qū)。在城市里，人們首先認(rèn)同其所在的社區(qū)。[6]50換言之，公民參與是美國(guó)大都市區(qū)治理制度的基礎(chǔ)，大都市區(qū)治理需要公民對(duì)地方事務(wù)的積極參與；"公民的同意"是大都市治理的必然內(nèi)涵，而公民對(duì)其個(gè)人利益的界定中也含有對(duì)公共僅益--也就是共和的追求；大都市區(qū)治理有多重維度的內(nèi)涵，比如效率、經(jīng)濟(jì)和平等，但不能讓任何一種價(jià)值觀主導(dǎo)。大都市治理有多級(jí)結(jié)構(gòu)，每級(jí)結(jié)構(gòu)都有其相應(yīng)的功能。[7]27-59而在現(xiàn)實(shí)政策層面，美國(guó)聯(lián)邦政府為了改變1920年后中心城市不斷衰敗而外圍郊區(qū)欣欣向榮的局面，自20世紀(jì)40年代末開始，相繼以分類援助(Categorical Grants)、一攬子援助(Block Grants )和稅收分享(Revenue Sharing)三種方式，開展對(duì)城市進(jìn)行財(cái)政援助，對(duì)于刺激城市鄰里社區(qū)意識(shí)的復(fù)蘇、鼓勵(lì)公民參與和鄰里組織的發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。[8]

上述歷史傳統(tǒng)和政策原因促成了當(dāng)代美國(guó)在社區(qū)治理領(lǐng)域出現(xiàn)了住宅社區(qū)協(xié)會(huì)這樣的準(zhǔn)政府鄰里組織。住宅社區(qū)協(xié)會(huì)是一種依據(jù)購(gòu)房時(shí)居民跟地產(chǎn)開發(fā)商就居住區(qū)財(cái)產(chǎn)的條件、契約和限制(conditions, covenants and restrictions，簡(jiǎn)稱CC&Rs)簽訂協(xié)議而自愿組成的組織。居民一旦購(gòu)房即自動(dòng)成為住宅社區(qū)協(xié)會(huì)成員，必須服從協(xié)會(huì)制定的監(jiān)管章程，必須繳納費(fèi)用。作為回報(bào)，他們享受協(xié)會(huì)所提供的服務(wù)，使用協(xié)會(huì)提供的私人設(shè)施。它有三種類型，第一種是公寓業(yè)主協(xié)會(huì)(condominium)。在實(shí)踐上每個(gè)公寓的業(yè)主享有所有公寓公共財(cái)產(chǎn)的一部分利益。但是，公寓住宅社區(qū)協(xié)會(huì)并不擁有任何共同財(cái)產(chǎn)；相反，協(xié)會(huì)為所有業(yè)主管理共同財(cái)產(chǎn)。住宅社區(qū)協(xié)會(huì)是公寓建筑的必然特征，因?yàn)闆]有一個(gè)人或一個(gè)組織會(huì)負(fù)責(zé)管理這份共同財(cái)產(chǎn)，有時(shí)甚至包括建筑物的外部。這種類型住宅社區(qū)協(xié)會(huì)占總數(shù)的54%。第二種是住房業(yè)主協(xié)會(huì)(homeowners)。這類協(xié)會(huì)擁有和管理公共財(cái)產(chǎn)，比如道路、街道、公共空間和娛樂設(shè)施。由于。擁有財(cái)產(chǎn)，所以它得向地方政府繳納財(cái)產(chǎn)稅。這類住宅社區(qū)協(xié)會(huì)占46%。第三種是合作式住宅社區(qū)協(xié)會(huì)。其成員并不擁有真實(shí)的財(cái)產(chǎn)，他們僅僅在擁有和維護(hù)某個(gè)建筑物的地塊、設(shè)施的公司中存在一份利益。這種住宅社區(qū)協(xié)會(huì)最為稀少，僅占1%左右。就住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的物質(zhì)形態(tài)而言，又可以分為區(qū)域性的(territorial RCAs)和非區(qū)域性的(nonterritorial RCAs)兩種。前者在規(guī)模上是區(qū)域性的，跨越許多住戶，有明顯的疆界，類似于市；創(chuàng)立此種住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的契約包括強(qiáng)制性入會(huì)和針對(duì)房子或單間的費(fèi)用；這種協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)范和管理共同地塊，比如公共空間、娛樂設(shè)施、停車場(chǎng)、街道和人行道。后者則指那些摩天大樓或成套的個(gè)人公寓，它有部分區(qū)域性住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的特征，但兩者之間的最大區(qū)別是，非區(qū)域性住宅社區(qū)協(xié)會(huì)對(duì)公共土地和附屬設(shè)施(尤其是街道)有很少的或沒有責(zé)任。與地方政府不同，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)并不按照一人一票原則對(duì)居住區(qū)事務(wù)進(jìn)行表決，而是按照財(cái)產(chǎn)權(quán)分配選票。比如，四個(gè)人共同擁有一個(gè)住房單元，那么他們僅有一個(gè)選票；但假如某人擁有四個(gè)單元，那么他有四個(gè)選票。這是住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的核心特征。

住宅社區(qū)協(xié)會(huì)有四個(gè)基本功能。首先，它為業(yè)主提供了共同管理所有財(cái)產(chǎn)(如街道、停車場(chǎng)、網(wǎng)球館、游泳池)的治理機(jī)制。第二，通過(guò)同外面的地方政府或公司簽訂合同，它提供諸如維護(hù)街道、收集垃圾、掃雪、修理草坪等服務(wù)。第三，它們向居民收取費(fèi)用。第四，它們制定和實(shí)施那些監(jiān)管居民行為的條件、契約和限制。另外，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的第五個(gè)功能即游說(shuō)地方政府正在增強(qiáng)。由于地方政府影響住宅社區(qū)協(xié)會(huì)居民的稅收、分區(qū)和服務(wù)提供，所以住宅社區(qū)協(xié)會(huì)會(huì)員經(jīng)常游說(shuō)地方政府官員，以保護(hù)和提高其利益。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)經(jīng)常關(guān)注地方政府的決定并試圖同地方政府首腦保持個(gè)人聯(lián)系。它們所采用的戰(zhàn)略可謂之“線人戰(zhàn)略”，其目標(biāo)是提前知曉可能為損害社區(qū)利益的政府決策過(guò)程，進(jìn)而動(dòng)員社區(qū)力量在政府決議成為正式立法之前進(jìn)行積極應(yīng)對(duì)。有些住宅社區(qū)協(xié)會(huì)還建立專門的委員會(huì)，定期同市政府首腦和部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行聯(lián)系。[9]

據(jù)美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)(Advisory Commission Intergovernmental Relations，簡(jiǎn)稱ACIR)和社區(qū)協(xié)會(huì)研究所(community associations institute, 簡(jiǎn)稱CAI)在1988年的聯(lián)合調(diào)查，分布在城市中的住宅社區(qū)協(xié)會(huì)占總數(shù)的24%，分布在郊區(qū)的占62%，分布在農(nóng)村的僅占13%。從地區(qū)分布來(lái)看，東北部占21%，南部占33%，中西部占10%，西部占36%。住宅社區(qū)協(xié)會(huì)基本分布在陽(yáng)光帶，尤以加利福尼亞州、佛羅里達(dá)州、得克薩斯州最為突出，而新澤西、紐約、弗吉尼亞、賓夕法尼亞、馬里蘭和夏威夷州的住宅社區(qū)協(xié)會(huì)也為數(shù)不少。住宅社區(qū)協(xié)會(huì)所收取的年費(fèi)從100美元至5000美元不等。[10]11據(jù)美國(guó)馬里蘭大學(xué)教授羅伯特·納爾遜(Robert Nelson)2010年的最新研究，美國(guó)最大的50個(gè)大都市區(qū)里，一半的新住房都是按照住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的模式設(shè)計(jì)建造的。[11]1

在社區(qū)層面，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的產(chǎn)生乃是房地產(chǎn)開發(fā)商、消費(fèi)者和地方政府三種力量相互作用的結(jié)果。一些消費(fèi)者偏愛選擇同質(zhì)性的社區(qū)居住，在這里鄰里之間在種族、收入、生活方式方面趨同，還有許多休閑娛樂設(shè)施。房地產(chǎn)開發(fā)商投其所好，便為這些未來(lái)的購(gòu)房者建造了諸如游泳池、俱樂部這樣的設(shè)施。當(dāng)然，房地產(chǎn)開發(fā)商這樣做的技術(shù)前提是建筑規(guī)劃上的改進(jìn)，這就是1960年代地方政府開始倡導(dǎo)的規(guī)劃單元開發(fā)(planned unit development,簡(jiǎn)稱PUD)，它避免了此前“甜餅切割機(jī)”(cookie cutter)式開發(fā)的弊端，這種老式的開發(fā)模式使得街道雖然連綿不絕，但各街道充斥著形態(tài)各異的房子，彼此孤立而且缺乏供人休閑娛樂的設(shè)施。相反，規(guī)劃單元開發(fā)集中建房，樓房鱗次櫛比井然有序，有寬敞的公共空間，還有大量娛樂設(shè)施。但在出售之前，房地產(chǎn)開發(fā)商便將諸多指定性條款寫進(jìn)契約里，明確了各種費(fèi)用的收取，同時(shí)規(guī)定由一個(gè)由開發(fā)商和業(yè)主共同組成的專業(yè)委員會(huì)來(lái)管理協(xié)會(huì)。這樣看來(lái)，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)就是開發(fā)商用以向購(gòu)房者證明一個(gè)機(jī)構(gòu)會(huì)長(zhǎng)期保護(hù)和加強(qiáng)所購(gòu)社區(qū)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的工具?？偠灾≌鐓^(qū)協(xié)會(huì)是房地產(chǎn)開發(fā)商建立起來(lái)的，通過(guò)捆綁式條款創(chuàng)立了某種共同財(cái)產(chǎn)，為業(yè)主規(guī)定了權(quán)利和義務(wù)。對(duì)業(yè)主而言，它是一定范圍內(nèi)的鄰里業(yè)主為提供集體性的物品和服務(wù)而形成的組織。

住宅社區(qū)協(xié)會(huì)發(fā)展迅速(表1)，但直到1988年才引起美國(guó)政府的重視。是年6月，美國(guó)官方的政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)就住宅社區(qū)協(xié)會(huì)舉行了兩天的會(huì)議，次年5月出版了《住宅社區(qū)協(xié)會(huì)——政府間體系中的私人政府？》報(bào)告，首次以官方的形式正式承認(rèn)了住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的重要地位，并對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行了初次的界定。[10]7月，該機(jī)構(gòu)又出版了《住宅社區(qū)協(xié)會(huì)：針對(duì)公共官員的問答》報(bào)告，[12]就地方政府官員如何同住宅社區(qū)協(xié)會(huì)打交道進(jìn)行了詳細(xì)地指導(dǎo)。

表1 美國(guó)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的快速增長(zhǎng)

資料來(lái)源：National and State Statistical Review for 2015.https://www.caionline.org/AboutCommunityAssociations/Pages/StatisticalInformation.aspx(2017-05-26)

二、 住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的歷史演進(jìn)

“過(guò)去40年多年來(lái)美國(guó)的鄰里社區(qū)私人化，既代表著美國(guó)地方政府發(fā)展的一個(gè)方面，也昭示著財(cái)產(chǎn)權(quán)演化的一個(gè)趨勢(shì)”。[13]40回溯住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的歷史演進(jìn)，有助于了解其性質(zhì)，分析各種公私力量在其中的作用，以及城市規(guī)劃技術(shù)的進(jìn)步所產(chǎn)生的影響。

1910年至1935年是住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的萌芽時(shí)期。1910年代尤其是1920年代，投資建設(shè)大型郊區(qū)住房的開發(fā)商不斷增多，他們確立了嚴(yán)格且長(zhǎng)久的捆綁式條款。同時(shí)他們也建造了更為舒適的娛樂設(shè)施，提供更優(yōu)質(zhì)的私人服務(wù)，并要求業(yè)主協(xié)會(huì)管理和維護(hù)。1935年至1963年是大發(fā)展時(shí)期，這是因?yàn)?935年成立的聯(lián)邦住房管理署(Federal Housing Administration)的諸項(xiàng)政策發(fā)揮了不可替代的作用，這突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，它的住房抵押擔(dān)保政策讓開發(fā)商有充足的資金從事更多更大的房地產(chǎn)開發(fā)，讓居民有更多的錢來(lái)買房；其次，它的許多政策間接促成了住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的擴(kuò)大，同時(shí)向規(guī)范化方向發(fā)展。比如，它鼓勵(lì)大房地產(chǎn)開發(fā)商建造針對(duì)同一社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平居民的房屋，使用諸如公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)這樣的公共設(shè)施，強(qiáng)烈支持和使用詳盡的限制條款，建立藝術(shù)陪審團(tuán)管理設(shè)計(jì)控制。1944年成立的退伍軍人管理署(Veterans Administration )仿效了住房管理署的做法。越來(lái)越多的房地產(chǎn)開發(fā)商意識(shí)到業(yè)主協(xié)會(huì)是居住區(qū)開發(fā)中不可缺少的內(nèi)容。1944年城市土地研究所(Urban Land Institute)組成了社區(qū)開發(fā)商委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈支持住宅社區(qū)協(xié)會(huì)并著手使之標(biāo)準(zhǔn)化和普及化。

1960年代之所以成為住宅社區(qū)協(xié)會(huì)井噴式發(fā)展的起點(diǎn)，乃是此際多種因素綜合作用的結(jié)果。首先，地方政府開始采納了規(guī)劃單元開發(fā)，由此地產(chǎn)開發(fā)商在設(shè)計(jì)和建筑房屋上獲得了更大的靈活性，比如建設(shè)高密度的居住單位。更重要的是，規(guī)劃單元開發(fā)概念下的監(jiān)管靈活性，也促使市政府鼓勵(lì)或要求開發(fā)商建立住宅社區(qū)協(xié)會(huì)來(lái)管理先前為地方政府負(fù)責(zé)運(yùn)作和維護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施。[14]872再?gòu)穆?lián)邦政府的角度看，聯(lián)邦住房管理署在1963年發(fā)行的《業(yè)主協(xié)會(huì)的規(guī)劃單元開發(fā)手冊(cè)》和城市土地研究所1964年發(fā)行的《業(yè)主手冊(cè)》起了推動(dòng)作用。聯(lián)邦政府的其它做法也促成了公寓的興盛。《1961年住房法》第234條賦予了聯(lián)邦住房管理署對(duì)公寓進(jìn)行抵押擔(dān)保的權(quán)力，住房管理署立即著手起草相關(guān)法律推動(dòng)公寓開發(fā)。1960年代，聯(lián)邦住房管理署和退伍軍人管理署都想方設(shè)法將住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的控制權(quán)從開發(fā)商轉(zhuǎn)移到業(yè)主手中的程序標(biāo)準(zhǔn)化。[10]100-101然后從建筑工業(yè)的發(fā)展看。1960年代建筑工業(yè)也經(jīng)歷了重要變化，一些資金充裕的公司開始涉足房地產(chǎn)業(yè)，土地開發(fā)成為獲利豐厚的產(chǎn)業(yè)，一些大型公司首次進(jìn)入這個(gè)行業(yè)。那些先前未曾涉足房地產(chǎn)的公司，通過(guò)兼并、合并、聯(lián)營(yíng)，或者開設(shè)房地產(chǎn)分公司等形式，進(jìn)軍地產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，許多建筑公司通過(guò)上市募得足夠資金。大型地產(chǎn)項(xiàng)目更加有利可圖。此際消費(fèi)者行為也發(fā)生顯著變化。過(guò)去幾十年的相對(duì)富饒，加上抵押資金的易得，導(dǎo)致房屋擁有率的提高。1940-1970的30年間，美國(guó)住房擁有率由40%提高到62%。二戰(zhàn)后住房市場(chǎng)的供不應(yīng)求，至此時(shí)則演變成房地產(chǎn)商之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。有能力購(gòu)買新穎多樣的豪華住房的個(gè)體越來(lái)越多，一些特定設(shè)施變革更加重要。消費(fèi)者偏好如此重要，以至于1964年的一份調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某些特定設(shè)施的有無(wú)，直接決定一個(gè)地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的成敗。地產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者偏好相互作用，結(jié)果導(dǎo)致一種現(xiàn)象的出現(xiàn)，即便是一般價(jià)格的開發(fā)項(xiàng)目里也配有游泳池、高爾夫球場(chǎng)、停車場(chǎng)、私人海灘、網(wǎng)球館等設(shè)施。[15]與此同時(shí)，公寓開發(fā)的興起讓開發(fā)商以更低的成本建造公寓，同時(shí)建設(shè)更多的娛樂設(shè)施。開發(fā)商就打出廣告，宣傳業(yè)主在此種住宅社區(qū)協(xié)會(huì)里可享受眾多的娛樂機(jī)會(huì)，而且房?jī)r(jià)合理適中。60年代正是二戰(zhàn)后軍人退伍后所生的孩子(即“嬰兒潮”一代)步入成人的時(shí)期。他們?cè)诟邼q的房?jī)r(jià)面前，不得不改變父輩那種獨(dú)門獨(dú)院的居住習(xí)慣，選擇公寓居住。與此同時(shí)，應(yīng)該看到1940-1970年是美國(guó)種族關(guān)系巨變的時(shí)代。在這30年間,美國(guó)黑人人口的地理分布發(fā)生了極大變化——40多萬(wàn)黑人從南部農(nóng)村遷徙到北部和西部工業(yè)地區(qū)；還有相當(dāng)多數(shù)量的黑人遷徙到南部的工業(yè)城市。到1960年代末, 南部的黑人人口由占美國(guó)黑人人口總數(shù)的71%減少到53%,而黑人城市人口比例則從不足50%增加到80%以上。[16]這些黑人的進(jìn)駐，讓許多北部城市，如底特律、芝加哥、克利夫蘭、賓夕法尼亞等城市的黑人人口大幅度增長(zhǎng)。這客觀上促成了黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興盛，但隨著1965年《選舉權(quán)法》的頒布，種族歧視在法律上已經(jīng)被禁止，于是白人大規(guī)模地逃逸到郊區(qū)，組成高度同質(zhì)性的郊區(qū)。最后，就社會(huì)思潮而言，1960年代末興起了分散化(decentralization)運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)動(dòng)尤其強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力的分散、社區(qū)控制乃至鄰里政府，其政治理念有兩條:第一，重申對(duì)于小政府和直接民主的美國(guó)傳統(tǒng)；第二，在城市社會(huì)發(fā)生巨變的背景下，追求社會(huì)正義、民主、自由和政治權(quán)力再分配。[17]

1973年以后是重構(gòu)期。這一時(shí)期的特征是公寓開發(fā)大量出現(xiàn)，結(jié)果導(dǎo)致住宅社區(qū)協(xié)會(huì)所在社區(qū)的小型化。另外，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的目的也發(fā)生轉(zhuǎn)移，其重點(diǎn)是維護(hù)共同財(cái)產(chǎn)，而在提供服務(wù)或?qū)嵤┫拗茥l款方面減弱了。為了適應(yīng)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的進(jìn)展，1973年城市土地研究所和國(guó)家住房開發(fā)者協(xié)會(huì)聯(lián)合組建了社區(qū)協(xié)會(huì)研究所。該機(jī)構(gòu)自成立起，便發(fā)行各種小冊(cè)子，為住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的管理和經(jīng)費(fèi)建立標(biāo)準(zhǔn)，澄清開發(fā)商、租房者、購(gòu)買者和地方政府的角色。在它的推動(dòng)下，許多開發(fā)商將協(xié)會(huì)管理專業(yè)化了。這一時(shí)期里，聯(lián)邦抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司對(duì)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的影響加大。同時(shí)，開發(fā)商也減少了對(duì)娛樂設(shè)施的提供。

如上所述，作為住宅社區(qū)協(xié)會(huì)喉舌的社區(qū)協(xié)會(huì)研究所的發(fā)展壯大也可以視為住宅社區(qū)協(xié)會(huì)歷史演進(jìn)的縮影。它標(biāo)榜能通過(guò)教育項(xiàng)目、專業(yè)設(shè)計(jì)、研究、網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作等方式塑造富有生機(jī)、善于應(yīng)對(duì)、強(qiáng)大富足的社區(qū)，提升社區(qū)管理人員的治理能力。它所發(fā)行的《公共政策》(public policies)對(duì)社區(qū)管理的方方面面進(jìn)行了詳盡地指導(dǎo)。1982年研究所設(shè)定了專業(yè)社會(huì)協(xié)會(huì)經(jīng)理(PCAM)職業(yè)，1993年發(fā)行了第1期《社區(qū)管理》雜志，1997年研究所網(wǎng)站運(yùn)行，1999年創(chuàng)立了社區(qū)協(xié)會(huì)出版社，2003年設(shè)立了社區(qū)擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)管理專家職業(yè)，2010年會(huì)員達(dá)到3萬(wàn)。社區(qū)協(xié)會(huì)研究所宣稱它能幫助住宅社區(qū)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)八種目標(biāo)，即保護(hù)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的利益、幫助協(xié)會(huì)委員會(huì)提高管理協(xié)會(huì)的能力、幫助營(yíng)造良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、提供及時(shí)的建議、造就優(yōu)秀的社區(qū)管理人員、促使社區(qū)管理人員事業(yè)飛黃騰達(dá)、深化社區(qū)居民的知識(shí)、拓寬社區(qū)居民的思維。

今天，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的數(shù)量上達(dá)到30多萬(wàn)個(gè)，以其飛速的發(fā)展速度和不斷蔓延的勢(shì)頭給人以觸目驚心之感。它提供基礎(chǔ)設(shè)施，改變了美國(guó)城市的空間景觀，作為門禁社區(qū)又激發(fā)了自成一格的觀感，因此直接刺激了美國(guó)地方政府更為審慎地處理土地監(jiān)管問題，[18]間接促動(dòng)美國(guó)學(xué)界關(guān)于大都市區(qū)治理的辯論走向深入。更重要的，在社區(qū)管理層面引起了透明與效率的辯論，[19]在地方治理領(lǐng)域也引發(fā)了住宅社區(qū)協(xié)會(huì)是否等同于市甚至或取而代之的大辯論。[20]

三、 住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的影響和走向

住宅社區(qū)協(xié)會(huì)本來(lái)產(chǎn)生于城市，是新形勢(shì)下美國(guó)人探索地方自治的新實(shí)踐；但隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，有關(guān)它是否會(huì)取代城市成為學(xué)界的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的支持者認(rèn)為它提高了地方自決權(quán)和社區(qū)控制，更好的土地利用效率，更有效和更舒心的服務(wù)，更穩(wěn)定的土地價(jià)格，更有吸引力的鄰里關(guān)系。因此有些老舊衰敗的社區(qū)也效法，比如，1970年初期，圣路易市的沃特曼社區(qū)在面臨犯罪猖獗、吸毒泛濫、娼妓橫行、設(shè)施老化的窘境時(shí)，一些有識(shí)之士振臂高呼倡導(dǎo)成立住宅社區(qū)協(xié)會(huì)來(lái)振衰起弊，得到大家的響應(yīng)。住宅社區(qū)協(xié)會(huì)建立一年后，社區(qū)果然實(shí)現(xiàn)了安定和睦。[10]64所以，現(xiàn)在羅伯特·納爾遜呼吁將住宅社區(qū)協(xié)會(huì)作為拯救大都市區(qū)內(nèi)城衰敗的良藥，[21]從住宅社區(qū)協(xié)會(huì)近50年有增無(wú)減的勢(shì)頭來(lái)看，他的建議或許是不錯(cuò)的選擇；他甚至熱情洋溢地認(rèn)為住宅社區(qū)協(xié)會(huì)具有取代市的可能。[13]44-452011年美國(guó)《公共管理評(píng)論》(Public Administration Review)專門召開了一場(chǎng)關(guān)于住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的討論會(huì)，會(huì)議的召集人、亞利桑那州立大學(xué)的芭芭拉·麥坎貝(Barbara Coyle McCabe)大聲疾呼，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的飛速發(fā)展已經(jīng)到了讓學(xué)界不得不予以重視的階段了。包括羅伯特·納爾遜在內(nèi)的近10位專家與會(huì)，他借此提出新觀點(diǎn)，認(rèn)為住宅社區(qū)協(xié)會(huì)將成為美國(guó)城市治理的主力，而常規(guī)地方政府可以由此抽身去從事統(tǒng)籌規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)治理的艱巨任務(wù)。[22]他顯然認(rèn)為住宅社區(qū)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)與常規(guī)地方政府“各司其職”“各盡其能”地服務(wù)于大都市區(qū)治理。

羅伯特·納爾遜的觀點(diǎn)代表了新區(qū)域主義對(duì)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的主張。雖然美國(guó)大都市區(qū)在疆域上橫跨多個(gè)政府單位，但是幾十年來(lái)試圖建立一個(gè)統(tǒng)一的大都市區(qū)政府的努力鮮有成功。在此背景下，實(shí)現(xiàn)“沒有大都市區(qū)政府的大都市區(qū)治理”就必須發(fā)揮公民自治傳統(tǒng)，在鄰里層面實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。事實(shí)上，與住宅社區(qū)協(xié)會(huì)相攜而行的另一個(gè)鄰里自治形式社區(qū)發(fā)展公司(community development corporations,簡(jiǎn)稱CDCs)也得益于選民的支持，業(yè)已在很多城市成為有影響力的政治組織。[23]394相對(duì)而言，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的成員多屬中上階層，具有明顯的偏好導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的排斥性；但是社區(qū)發(fā)展公司的成員以中低階層為主，同時(shí)也包括參與社區(qū)復(fù)興的企業(yè)和社會(huì)組織，功能主要是住房建設(shè)和居民就業(yè)培訓(xùn)，在治理上呈現(xiàn)開放性特點(diǎn)。這兩種鄰里政府體現(xiàn)了當(dāng)代美國(guó)構(gòu)建連接政府、企業(yè)、居民、非營(yíng)利組織等力量的合作型大都市區(qū)治理模式的努力，具有重要的啟發(fā)意義。[24]

住宅社區(qū)協(xié)會(huì)在幾十年的快速發(fā)展中也暴露出一些問題，由此成為批評(píng)者攻擊的證據(jù)。首當(dāng)其沖是居民參與度與鄰里和諧度的問題。就前者而言，許多業(yè)主在購(gòu)房前對(duì)社區(qū)的管理結(jié)構(gòu)不大了解，對(duì)自己的責(zé)任和義務(wù)也不清楚，對(duì)協(xié)會(huì)的財(cái)政情況、社區(qū)里的設(shè)施等等也知之甚少。因此，美國(guó)有一半的州立法要求開發(fā)商在售房前告知購(gòu)房者協(xié)會(huì)的基本情況。另外，居民也很少參與到協(xié)會(huì)管理委員會(huì)事務(wù)。據(jù)1987年對(duì)加利福尼亞州住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的調(diào)查，僅有1%的居民在委員會(huì)工作過(guò)，僅有11%的居民參與了協(xié)會(huì)的志愿組織。就后者而言，雖然理論上住宅社區(qū)協(xié)會(huì)可以避免常規(guī)政府的官僚習(xí)氣，讓街坊鄰居可以面對(duì)面地解決公共問題，實(shí)現(xiàn)直接民主，可以提升公民美德。但在實(shí)際上，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)并非都是志趣相投的市民所組成的同質(zhì)性社區(qū)，鄰居之間因?yàn)槔妗酆?、生活方式等種種原因而產(chǎn)生摩擦。比如，有孩子的家庭比沒有孩子的家庭更傾向協(xié)會(huì)提供游樂場(chǎng)等設(shè)施。而出租房屋的業(yè)主更在意費(fèi)用低廉而不大在意服務(wù)。那些希望很快再將房子轉(zhuǎn)手賣掉的業(yè)主也會(huì)反對(duì)提高費(fèi)用。由于所有住戶都按照財(cái)政平等的原則繳納費(fèi)用，但假如一家因?yàn)榧膊　⑼诵?、失業(yè)等原因而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，無(wú)法像普通社區(qū)居民那樣相機(jī)減少維護(hù)公共設(shè)備的費(fèi)用。其次是管理方面，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)有時(shí)對(duì)其居民的生活方式施加了嚴(yán)格限制。這是因?yàn)樽≌鐓^(qū)協(xié)會(huì)是私人實(shí)體，不受聯(lián)邦憲法第一和第十四修正案的約束，它可以禁止在戶內(nèi)外張貼標(biāo)識(shí)，限制在公共街道上公共集會(huì)，禁止在街道上銷售報(bào)紙，限制夜間訪客的數(shù)量和年齡，禁止房主直系親屬(包括房主的侄子)與房主共住，甚至禁止業(yè)主家里出現(xiàn)有明顯色情內(nèi)容的電影、書籍和雜志。[25]。而開發(fā)商很少對(duì)一旦管理不善導(dǎo)致協(xié)會(huì)倒閉時(shí)，如何對(duì)居民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}進(jìn)行事先說(shuō)明。最后，倘若從美國(guó)大都市區(qū)住房市場(chǎng)來(lái)考慮，那么住宅社區(qū)協(xié)會(huì)并未擴(kuò)大公民的居住選擇權(quán)。因?yàn)橛行┐蠖际袇^(qū)的新房全在住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的控制之下；同時(shí)各個(gè)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)所提供的服務(wù)和成本很相近，所以也無(wú)從選擇不同的居住區(qū)居住。究其根本，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)畢竟僅僅是建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的鄰里組織，不具備地方政府那樣完整的公共性、合法性和穩(wěn)定性，[26]235“住宅社區(qū)協(xié)會(huì)缺乏政府的強(qiáng)制力，只能依靠條款來(lái)實(shí)施管理”[27]。

與地方政府相比，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)既顯示了靈活性，也存在一定的缺陷，這正如一枚硬幣的兩面。換言之，對(duì)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的觀察必須置于美國(guó)政府間關(guān)系的宏大視野里進(jìn)行思考。住宅社區(qū)協(xié)會(huì)被州政府當(dāng)作非盈利的公司，但由于參與了對(duì)社區(qū)居民的服務(wù)供給，實(shí)際上也跟地方政府多有聯(lián)系，因此住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的發(fā)展，改變了美國(guó)政府間關(guān)系。很多州政府已經(jīng)通過(guò)立法來(lái)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。[28]住宅社區(qū)協(xié)會(huì)通過(guò)征收費(fèi)用的方式為其成員提供設(shè)施和服務(wù)，但在同時(shí)協(xié)會(huì)成員卻同非住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的居民一樣，向地方政府交納財(cái)產(chǎn)稅，這就意味著，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)及其成員交了兩次稅。因此，有些地方政府已給予協(xié)會(huì)相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償，或者同協(xié)會(huì)簽訂合同，提供特定的服務(wù)。另外，由于住宅社區(qū)協(xié)會(huì)疆界內(nèi)的財(cái)產(chǎn)都是私人的，包括街道，所以政府官員在未得到協(xié)會(huì)業(yè)主明確允許之前，不得進(jìn)入社區(qū)提供服務(wù)。因此住宅社區(qū)協(xié)會(huì)內(nèi)的居民不會(huì)得到諸如治安巡邏、垃圾清理、動(dòng)物控制等服務(wù)。與此同時(shí)，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)成員不但是協(xié)會(huì)的公民，接收其治理，同時(shí)也是當(dāng)?shù)卣墓?，假如協(xié)會(huì)成員對(duì)協(xié)會(huì)不滿意時(shí)，那么協(xié)會(huì)成員便會(huì)向地方政府求助。這樣，市或縣主管消費(fèi)者事務(wù)的官員便會(huì)介入調(diào)查。當(dāng)然，有些地方政府未雨綢繆，建立起爭(zhēng)端解決機(jī)制。政府出于安全、可得和維護(hù)的考慮，對(duì)公共設(shè)施的建造設(shè)定了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但開發(fā)商為了減少成本，一般偷工減料，因此，一旦住宅社區(qū)協(xié)會(huì)因?yàn)楣芾聿簧贫归]時(shí)，地方政府將會(huì)很難接收這些設(shè)施，花錢升級(jí)這些設(shè)施更是耗資巨大，有鑒于此，越來(lái)越多的地方政府要求住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的設(shè)施要符合公共標(biāo)準(zhǔn)。最后，由于住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的居民在服務(wù)和財(cái)政上與普通居民不同，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)利用自己的組織優(yōu)勢(shì)，通過(guò)雇傭?qū)I(yè)游說(shuō)人士，建立信息發(fā)布臺(tái)，甚至直接到市政廳示威，在報(bào)紙上刊登不利于政府的消息等手段，這會(huì)影響地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

住宅社區(qū)協(xié)會(huì)暴風(fēng)驟雨般地增長(zhǎng)，不但通過(guò)建造基礎(chǔ)設(shè)施改變了美國(guó)城市的空間形態(tài)，還因?yàn)殛P(guān)門社區(qū)的形象促成了排外的觀感；更重要的是，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)逐漸成為美國(guó)地方政治舞臺(tái)上的大玩家。如加州圣費(fèi)爾南多河谷的住宅社區(qū)協(xié)會(huì)們就從洛杉磯市脫離，另行成立一個(gè)城市，迫使洛杉磯市進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革；而佛羅里達(dá)州蘇米特縣中人口最大的養(yǎng)老性質(zhì)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)，在2004年推動(dòng)了縣委員會(huì)選舉方法從按區(qū)選舉變?yōu)槠者x。因此，有學(xué)者認(rèn)為住宅社區(qū)協(xié)會(huì)僅僅是將本已碎片化的大都市區(qū)治理問題更趨復(fù)雜而已。[2]12但樂觀者卻截然相反地認(rèn)為在美國(guó)地方治理領(lǐng)域，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)比市更為長(zhǎng)袖善舞；回顧其歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)住宅社區(qū)協(xié)會(huì)乃是美國(guó)住房市場(chǎng)和地方治理的雙重革命。[29]較為客觀的看法應(yīng)該是，作為美國(guó)發(fā)揮公民自治傳統(tǒng)而建立的鄰里政府，住宅社區(qū)協(xié)會(huì)的飛速發(fā)展表明了當(dāng)代美國(guó)大都市區(qū)中復(fù)雜多元但各有分工的治理網(wǎng)絡(luò)早已形成且運(yùn)行良好。

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ResidentialCommunityAssociations:NewExplorationinUSUrbanGovernance

CAO Sheng-sheng

(InstituteofHistoryandSociety,AnhuiNormalUniversity,WuhuAnhui241002,China)

residential community association; neighborhood government; home ule; the metropolitan governance

As one kind of home-rule neighborhood organizations, residential community associations, a new exploration in urban governance have developed greatly since 1960s, and amounts to 340,000 today, especially in large metropolitan areas, occupying 12% of American population. They serve five functions: provide the homeowner with the mechanism to manage commonly owned property, provide services, collect fees, regulate the behaviors of residents, and lobby the local governments. Residential Community Associations changed the intergovernmental relationships, especially on the taxes and local governance. The rise of RCAs is the most prominent phenomenon in the American house market and local governances in the past 50 years.

10.14182/j.cnki.j.anu.2018.01.006

2017-04-06；

2017-05-26

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(16BSS026)

曹升生(1975-)，男，安徽懷寧人，博士，副教授，研究方向?yàn)槊绹?guó)史。

K712.54

A

1001-2435(2018)01-0043-07

汪效駟