新時代違法信訪治理的制度依據(jù)、實踐現(xiàn)狀與機制構(gòu)建

鄒東升 陳思詩

十九大之后，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，各種社會問題交織疊加產(chǎn)生放大效應，難以預見的風險增多，致使信訪制度面臨許多新情況、新問題，違法信訪形勢尤為嚴峻。不少信訪人“信訪不信法”“信利不信理”“信上不信下”等不健康心態(tài)長期存在[1]，重復上訪、越級上訪、群體上訪、纏訪鬧訪等違法信訪行為也時有發(fā)生，直接違反《治安管理處罰法》《刑法》《信訪條例》等法律法規(guī)，嚴重擾亂信訪秩序、工作秩序和社會秩序，損害政府公信力和法律權(quán)威，極易產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良示范效應，亟需將信訪工作納入法治化軌道，探索運用法治思維和法治方式治理違法信訪的有效路徑。本文在界定違法信訪概念及全面梳理違法信訪治理制度依據(jù)的基礎上，分析當前違法信訪治理的四大困境，借鑒處理違法信訪的有益經(jīng)驗，并嘗試構(gòu)建源頭預防、多元化解、嚴格懲戒三大機制治理違法信訪，以期引導訪民依法逐級理性信訪，提升信訪部門依法及時就地解決信訪問題的能力和水平，實現(xiàn)信訪治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化。

一、違法信訪的概念厘定

違法信訪這一概念源于非正常信訪，雖在法律層面上沒有明文定義，但卻常見于新聞報道及地方規(guī)范性文件中。當前理論界對“非正常信訪”涵義理解的觀點可歸納為：公民、法人或其他組織在信訪過程中違反信訪條例等國家法律、政策規(guī)定，不通過正常信訪渠道和信訪程序到國家規(guī)定的場所反映問題或以違法犯罪行為作為信訪手段的信訪行為。[2]非正常信訪的表現(xiàn)形式多樣，按照其是否屬于違法信訪行為可將常見的幾種形式歸為兩類，一是違法非正常信訪，二是合法非正常信訪。本文所稱的違法信訪僅指非正常信訪中的違法非正常信訪現(xiàn)象，即公民、法人或其他組織違反《信訪條例》等國家有關(guān)法律規(guī)范，不按法定程序、不到指定場所或不以法定方式到有權(quán)處理信訪事項的機關(guān)或組織提出訴求，而是采取蓄意的、過激的、相關(guān)法律法規(guī)明確限制或禁止的手段進行信訪的行為或活動，主要表現(xiàn)為重復訪、越級訪、群體信訪（超過5人）、纏訪鬧訪等形式。

二、違法信訪治理的制度依據(jù)

良好的制度設計有利于克服和避免人性弱點帶來的負面效應。[3]通過全面梳理與違法信訪相關(guān)的法律法規(guī)及十八大以來中央在信訪法治化方面出臺的一些政策，考察地方針對違法信訪制定的規(guī)范性文件，從文本分析中總結(jié)信訪制度發(fā)展和完善的趨勢、特點，發(fā)現(xiàn)違法信訪治理在制度層面的不足，為進一步完善違法信訪治理的制度體系提供方向和思路。

（一）國家法律與政策

現(xiàn)階段，中央對待違法信訪的總體要求是“三到位一處理”：對信訪群眾訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理。一方面，包括《信訪條例》在內(nèi)的國家法律法規(guī)，如2018年《憲法修正案》第41條，《監(jiān)察法》第11條，2016年《網(wǎng)絡安全法》第12條、55條，2015年《刑法修正案（九）》第274條、290條、293條，2013年《治安管理處罰法》第23條、24條，2007年《突發(fā)事件應對法》第66條、67條，2005年《信訪條例》第47條、48條，1989年《集會游行示威法》第30條、32條等有關(guān)規(guī)定均為處理違法信訪提供了法律依據(jù)。另一方面，黨的十八大以來，中央對信訪制度改革和信訪法治化建設作出了一系列決策部署（見表1）。

表1 違法信訪治理相關(guān)國家政策（2013-2017）

[制定部門與文件名稱 政策要點 國家信訪局落實《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》分工方案（2017-09-27） 建立普法責任制；明確普法內(nèi)容；切實做好系統(tǒng)內(nèi)普法；充分利用法律法規(guī)規(guī)章起草制定過程向社會開展普法；及時主動向社會開展普法。 中央政法委《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（2015-06-07） 由律師協(xié)會選派律師向信訪群眾提供咨詢服務；政法機關(guān)委托律師事務所對涉法涉訴信訪事項進行評析；直接面向群眾開展涉法涉訴信訪案件化解和代理工作等。 最高人民法院《關(guān)于依法維護人民法院申訴信訪秩序的意見》（2014-12-15） ①申訴信訪人員有輕微纏訪、鬧訪行為的，要進行勸阻、批評、教育；②對擾亂申訴信訪秩序的，采取訓誡、制止、控制、強行帶離等措施；③侮辱、誹謗、誣陷司法工作人員的，法院可罰款、拘留；④聚眾哄鬧、尋釁滋事、自殺自傷造成惡劣社會影響以及煽動、串聯(lián)、脅迫、教唆他人以極端方式纏訪鬧訪的，要依法追究刑事責任。 中央政法委《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實施意見》（2014-09） 明確依法終結(jié)范圍、依據(jù)、標準；依法終結(jié)責任主體是中央政法單位和省級政法單位；涉及訴訟監(jiān)督事項可由原辦案單位按程序終結(jié)。 中央政法委《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》（2014-09） 實行訴訪分離，做好訴與訪的審查分流工作；暢通和拓寬涉法涉訴信訪渠道；將訴類事項導入相應法律程序辦理。 國家信訪局《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》（2014-04-24） ①各級政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)要按照《信訪條例》的原則和有關(guān)規(guī)定，分級受理職責內(nèi)的信訪事項，并按規(guī)定程序和期限辦理。②對跨越本級和上一級機關(guān)提出的信訪事項，上級機關(guān)不予受理，并引導其向有權(quán)處理機關(guān)提出，同時將相關(guān)情況及時通報下級有關(guān)機關(guān)。 中辦、國辦《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（2014-03-19） ①將涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機關(guān)依法按程序處理，保護合法信訪，制止違法鬧訪。②實行訴訪分離制度；建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制；建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；健全國家司法救助制度。 中辦、國辦《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》（2014-02-24） ①堅決糾正限制和干涉群眾正常信訪活動的錯誤做法，注重運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利、無理纏訪鬧訪等現(xiàn)象發(fā)生。②加快推進信訪法治化建設，健全依法及時就地解決群眾合理訴求機制，引導群眾以理性合法方式逐級表達訴求，不受理越級上訪。 公安部《關(guān)于公安機關(guān)處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見》（2013-07-19） 明確規(guī)定對于信訪活動中擾亂信訪工作秩序、危害公共安全、侵犯人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利、妨害社會管理秩序等違法犯罪行為以及利用計算機信息網(wǎng)絡實施違法犯罪行為的處理意見。 ]

（二）地方規(guī)范性文件

自十八屆四中全會首次提出“把信訪納入法治化軌道”以來，全國信訪工作呈現(xiàn)出總量減少、結(jié)構(gòu)向好、秩序平穩(wěn)的態(tài)勢。然而，實踐中許多信訪痼疾仍未得到根本解決，違法信訪形勢仍較嚴峻?；谥醒胝吲c信訪工作實踐的雙重需求，各地方政府不斷探索依法治訪的創(chuàng)新舉措，并出臺了一系列規(guī)范性文件，依法懲處信訪活動中的違法行為。例如2018年湖北大冶市公檢法、2017年內(nèi)蒙古通遼市綜治辦與公檢法、河南南陽市公檢法與信訪局均聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處置信訪活動中違法犯罪行為的通告》，2015年陜西漢中市公安局與信訪局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范信訪秩序有序表達訴求的通告》，四川省信訪局出臺《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，2014年甘肅省定西市頒布《關(guān)于依法處理非正常上訪問題的指導意見》，吉林市先后出臺《預防信訪案件責任追究規(guī)定》《依法打擊以犯罪方式上訪責任追究規(guī)定》等?？梢?，地方政府及其部門在信訪工作實踐中愈來愈重視法治思維與法治方式的運用，主要表現(xiàn)在規(guī)范性文件的制定主體由單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T聯(lián)合，文件內(nèi)容重點圍繞對違法信訪行為的依法處置、律師參與涉法涉訴信訪矛盾化解、引導信訪人依法逐級信訪等，反映了違法信訪治理的部門協(xié)同、社會參與和法治化趨勢。

總體而言，十八大以來中央和地方國家機關(guān)密集出臺的一系列涉及信訪問題的規(guī)范性文件，對提高信訪法治化水平起到了積極的推動作用，但仍有不足之處。一方面，信訪立法的位階較低。2005年修訂的《信訪條例》是由國務院頒布施行的行政法規(guī)，在我國的法律位階中地位較低，缺乏全國范圍內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法，導致實踐中行政裁量權(quán)較大且信訪秩序混亂。另一方面，訴訪分離與信訪終結(jié)制度落實不到位?；诿癖姺尚叛龅娜笔?、訴訟成本偏高等因素，實踐中訴訪分離與信訪終結(jié)制度沒有得到有效落實，產(chǎn)生了“信訪終而不結(jié)”“信訪就地打轉(zhuǎn)”的怪象。

三、違法信訪治理的實踐現(xiàn)狀

近年來，因征地拆遷、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、失業(yè)下崗、貧富差距等問題引發(fā)的重復訪、越級訪、群體訪、纏訪鬧訪等違法信訪行為不斷產(chǎn)生，給地方信訪治理帶來巨大經(jīng)濟成本和政治壓力。部分地方政府通過制定規(guī)范性文件、創(chuàng)新違法信訪治理舉措，積累了不少經(jīng)驗，但仍面臨一些困境。

（一）當前治理困境

當前違法信訪治理困境主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是“鬧中取勝”思想泛濫。近年來，政府公信力日漸下降，公民權(quán)利意識不斷增強，部分群眾的利己觀念有所抬頭，以致“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤思想在少數(shù)政府消極不作為態(tài)度之下肆意蔓延，助長了纏訪鬧訪等違法信訪行為。二是“信訪就地打轉(zhuǎn)”困境?；诋斍叭罕姺梢庾R不強、司法權(quán)威性不夠、訴訟成本偏高的現(xiàn)狀，不少民眾“信訪不信法”，導致本應由法律程序解決的糾紛卻擁堵到信訪領域，耗費了大量警力、物力和法治資源。三是“先違法后治理”困境。部分地方政府不重視信訪源頭預防和化解，而是采取一些臨時性、非制度化的手段“截訪”“壓訪”，這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理方式并不能從根本上有效解決信訪問題，反而會帶來新的不穩(wěn)定風險。四是“政府與訪民合謀”困境。在信訪實踐中，尤其是當?shù)胤秸媾R上級檢查、年度考核、“兩會”召開或領導換屆時，不乏一些信訪戶利用政府全力維穩(wěn)的心理，到省里或進京上訪以此“要挾”地方政府謀利，而地方政府為息事寧人，合謀行為便應運而生，但這種妥協(xié)退讓的“花錢買平安”舉措，不僅沒有買來真正的穩(wěn)定，反而催生了越來越多的謀利型上訪專業(yè)戶。[4]

（二）地方實踐經(jīng)驗

1.河南虞城縣“三化三力”模式

虞城縣以創(chuàng)建全省“四無”信訪工作先進縣為目標，“三化”并舉抓源頭，“三力”同驅(qū)促和諧，探索從源頭預防信訪問題發(fā)生的有效舉措。一是社情通達化，提升防控力。該縣堅持以信息主導信訪維穩(wěn)工作，構(gòu)建綜治、維穩(wěn)、信訪“三位一體”的信息網(wǎng)絡體系，實行維穩(wěn)信訪領導小組成員單位每月信息會商、研判制度，牢牢掌控信訪穩(wěn)定工作的主動權(quán)。二是村務契約化，增強自控力。在全縣推行村級事務契約化管理新模式，規(guī)范契約形式、運作程序、監(jiān)督模式，把涉及群眾利益、容易引發(fā)糾紛的諸多事項，以合同、協(xié)議等形式固定成文，明確村組織和村民雙方的權(quán)利義務。三是民生常態(tài)化，聚合向心力。民生是穩(wěn)定之源，該縣以人民為中心，強化“三生”（生產(chǎn)、生活、生育）服務，具體推行決策評估制度，集中解決一批群眾關(guān)心的熱點問題，慰問獨生子女家庭，幫扶計劃生育困難戶，著力改善民生。

2.浙江海寧市“信訪評議團”制度

海寧在全國首創(chuàng)信訪評議團制度，該制度設計的精髓在于運用公共理性來審視信訪人的訴求，使其回歸理性，是解決重復訪、越級訪、非正常訪等信訪難題的重要舉措。首先，在組織選聘上，引入人大代表、政協(xié)委員、群眾代表、律師、社工、人民調(diào)解員、專家學者等社會各界人士成立“百人信訪評議團”，評議員實行兼職制，聘期為1年，屆滿對其進行考核。其次，在程序運作上，評議會不僅對普通老百姓公開，更將評議當事人由單個個體延伸至特殊群體，將評議場所由會議室延伸至基層、實地，在綜合考量事實、證據(jù)、程序、法律規(guī)范適用等要素基礎上，以三分之二多數(shù)無記名投票通過，形成評議結(jié)果并當場公布。最后，在評議結(jié)果公布后，考慮到信訪人可能不接受評議結(jié)果的情況，信訪機構(gòu)會組織調(diào)解工作，安撫信訪人情緒，幫助其接受評議結(jié)果。

3.重慶市南川區(qū)依法治訪經(jīng)驗

重慶市南川區(qū)委辦公室、區(qū)政府辦公室按照全面推進依法治區(qū)的總體部署，為進一步規(guī)范信訪秩序，提高信訪工作法治化水平，于2015年11月出臺了《關(guān)于南川區(qū)信訪問題納入法治化軌道工作意見（試行）》，依法維護信訪秩序。2017年12月，南川區(qū)針對汪某因不合理訴訟請求被駁回而多次進京違法上訪、吳某因犯錯被學校開除公職而不斷進京違法上訪給政府施壓、湯某因裝修款糾紛多次到區(qū)政府大門口舉牌鬧訪等幾起違法信訪典型案例[5]，依法對四位違法信訪人作出行政拘留10日的處罰，初步建立起按法治框架解決矛盾糾紛的信訪工作新機制，形成了辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

四、違法信訪治理的機制構(gòu)建

通過前文對違法信訪治理的制度依據(jù)、實踐困境和經(jīng)驗的梳理分析，根據(jù)社會矛盾演化規(guī)律，從源頭預防、過程化解、依法處置三方面提出治理違法信訪的機制設想，以期引導訪民依法逐級理性信訪，提升信訪部門依法及時就地解決信訪問題的能力和水平，實現(xiàn)信訪治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化。

（一）源頭預防機制

抓好源頭治理是做好信訪工作的關(guān)鍵。一是要高度重視初信初訪，提高一次性息訪率。[6]事實證明，每一件違法信訪事項都有一個發(fā)展過程，信訪事項剛發(fā)生時，最容易解決且處理成本最低，因此，只有及時解決群眾合理訴求，才能最大限度地把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。二是運用大數(shù)據(jù)平臺，篩查評估重點矛盾領域、重點人群、重點時間節(jié)點、重點場所可能引發(fā)的違法信訪行為，主動公開涉及群眾切身利益的低保、保障性住房、救災救濟等工作信息，避免一些一般性社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)樾旁L突出問題。[7]三是要加大信訪法律政策宣傳力度，按照“誰執(zhí)法、誰普法”的要求，強化執(zhí)法機關(guān)普法責任，深入基層開展“以案說法”“現(xiàn)身說法”，讓群眾在潛移默化中受到法律的浸潤和感染，進而推動全民學法、懂法、信法、守法、用法、護法。

（二）多元化解機制

面對信訪治理高成本、低效率的現(xiàn)狀，社會力量能夠以其自治性、志愿性、獨立性等優(yōu)勢，在信訪矛盾處理中發(fā)揮著政府與市場不可替代的作用。[8]一是引入心理咨詢師開展社會性的心理咨詢服務，幫助違法信訪人掌握積極心態(tài)的調(diào)適方法，促使其以柔性方式釋放怒氣和怨恨，重塑自尊自信、理性平和、積極向上的良好心態(tài)。二是引入草根群眾參與信訪矛盾化解，以信訪公開評議制度為典型，通過搭建平等對話、多方參與平臺，讓群眾有“討說法”的機會，讓部門有解釋疏導的平臺，根據(jù)雙方現(xiàn)場辯論，達到化解問題、息訴罷訪目的，減少重復上訪、纏訪鬧訪現(xiàn)象發(fā)生。三是建立信訪專家智庫，包括優(yōu)秀律師、知名教授、退休政法干部等，基于專家學者在信訪矛盾化解中的專業(yè)優(yōu)勢及第三方中立身份，更有助于增強處理結(jié)果的合理性與公正性，也更容易被信訪人接受。

（三）嚴格懲戒機制

今年全國信訪局長會議強調(diào)“要善于運用法治思維和法治方式做好信訪工作，堅持在法治的軌道上、法律的框架內(nèi)行使職權(quán)、化解矛盾，真正把信訪納入法治化軌道?！币皇且茖W立法，加快全國范圍內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的《信訪法》立法進程，在法律層面明確違法信訪的概念內(nèi)涵、表現(xiàn)形式及處置程序等內(nèi)容。二是要嚴格執(zhí)法，按照“堅決處理極少數(shù)，警示教育大多數(shù)”原則，根據(jù)《治安管理處罰法》《刑法》《信訪條例》等法律規(guī)范，依法有效打擊違法信訪行為，規(guī)范信訪秩序。三是公正司法，司法機關(guān)對“案件事實清楚、證據(jù)確實充分”的違法信訪案件，依據(jù)《刑法》條文認定信訪人有罪的，應依法作出有罪判決，維護法律尊嚴。

基金項目：2018年度國家信訪局信訪理論研究項目“全面依法治國背景下違法信訪行為治理研究”（2018AG0405）；中共北京市委北京市人民政府信訪辦公室委托課題“共建共治共享社會治理格局下信訪工作機制創(chuàng)新研究”（2018-05）；西南政法大學2016年度研究生科研創(chuàng)新項目“草根組織參與信訪矛盾化解機制研究”（2016XZXS-082）。

參考文獻：

[1]金國華，連淑芳.信訪心理學[M].上海：上海大學出版社，2014.

[2]袁周斌.論非正常上訪問題的困境與解決路徑[J].人民論壇，2013（11）：132-133.

[3]田國強，陳旭東.制度的本質(zhì)、變遷與選擇——赫維茨制度經(jīng)濟思想詮釋及其現(xiàn)實意義[J].學術(shù)月刊，2018（1）：63-77.

[4]陳朋.異化的代理信訪：共謀邏輯下的信訪困境[J].學海，2017（4）：148-155.

[5]聶靈靈.違法信訪依法受到相應處罰我區(qū)4名違法信訪人被行政拘留[EB/OL].南川日報數(shù)字報，2017-12-13.http：//ncrb.cqncnews.com/html/2017-12/13/content_2_8.htm.

[6]彭建軍，趙涉云.關(guān)于如何從源頭預防和減少信訪矛盾的思考[J].信訪與社會矛盾問題研究，2018（2）：85-90.

[7]張海波.大數(shù)據(jù)與信訪治理[J].南京社會科學，2017（10）：61-67.

[8]陳世瑞，石君磊.社會力量參與信訪矛盾調(diào)處的實踐與啟示[J].上海市經(jīng)濟管理干部學院學報，2015（2）：46-47.

作 者：鄒東升，西南政法大學中國信訪與法治中國研究中心主任、教授、博導

陳思詩，西南政法大學政治與公共管理學院行政管理學碩士研究生

責任編輯：馬 健